11.3. Организация исполнения бюджетов

Исполнение бюджета — стадия бюджетного процесса, на кото­рой осуществляется совокупность процедур, обеспечивающих полное и своевременное поступление доходов и источников финансирования дефицита бюджета в разрезе каждого из источников; своевременное финансирование и осуществление расходов в соответствии с утве­ржденными бюджетными назначениями, а также учет исполнения бюджета.

Содержание исполнения бюджета зависит от системы его испол­нения. В практике различных стран на разных этапах исторического развития применялись следующие системы испол­нения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. Основное различие между банковской и казначейской системами заключа­ются в том, что функции исполнения бюджета возложены на раз­ные органы - либо на центральный банк при возможном участии коммерческих банков, либо на специально созданные казначей­ские органы. При смешанной системе эти функции выполняются одновременно и казначейскими, и банковскими органами с раз­граничением функций между ними в законодательном порядке.

В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса РФ в Российс­кой Федерации устанавливается только казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются орга­низация исполнения и исполнение бюджетов, управление счета­ми бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы¹⁸ являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджет­ных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Вместе с тем необходимо отметить, что казначейская система, существовав­шая в России до 1917 г. вплоть до проведения кассовой реформы 1925-1928 гг., не была воссоздана в прежнем виде. В тот период государственное казначейство, являясь банковским учреждени­ем, выполняло не только функции управления доходами и расходами бюджета, но и осуществляло прием, хранение и выдачу сумм на расходы, производимые по общему государственному управлению, т.е. осуществляло операции по кассовому исполнению бюджета.

Кассовое исполнение бюджета является частью исполнения бюджета и представляет собой совокупность процедур, обеспечивающих прием доходов, распределение и зачисление их на счета соответствующих бюджетов, хранение и выдачу бюджетных средств на осуществление расходов и ведение учета и отчетности.

Исполнение бюджетов соответствующих уровней возложено на исполнительные органы власти и органы местного самоуправ­ления, которые организуют этот процесс через соответствующие финансовые, казначейские, налоговые, таможенные органы. В исполнении бюджета принимают участие министерства, агент­ства, службы, коммерческие и некоммерческие (включая бюд­жетные учреждения) организации, которые связаны с бюджетом или по доходам, или по расходам, а также Центральный банк РФ и кредитные организации, выполняющие его функции.

Бюджетное законодательство предусматривает процедуры ис­полнения бюджетов по доходам и расходам. Исполнение бюджета по доходам предусматривает процесс:

• распределения в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

• зачисления доходов (собственных и регулирующих) на счета соответствующих бюджетов;

• возврата излишне уплаченных сумм доходов;

• учета доходов бюджета и составления отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Распределение регулирующих доходов между бюджетами осу­ществляют органы федерального казначейства на основании све­дений налоговых органов о фактически поступивших доходах с учетом нормативов отчислений (в процентах), установленных за­коном о бюджете на соответствующий год. Зачисление доходов на счет соответствующего бюджета производится казначейским органом на основании первичных документов о фактическом пе­речислении налогоплательщиком доходов, полученных из кре­дитной организации, осуществляющей кассовое исполнение бюджета. Возврат налогоплательщикам излишне уплаченных или ошибочно перечисленных сумм производится казначейским ор­ганом на основании заявления плательщика и заключений нало­говых органов. Учет доходов бюджета и составление отчетности производится не только в общей сумме, но и по источникам об­разования доходов в соответствии с кодами бюджетной класси­фикации доходов.

До создания Федерального казначейства в Российской Федерации существовала банковская система исполнения бюджета, когда функции по кассовому исполнению бюджета СССР осуществляли органы Государственного банка СССР.

С созданием Федерального казначейства часть функций по кассовому исполнению бюджета перешла от банков к казначейству¹⁹, а часть осталась у Центрального банка РФ и уполномоченных банков. При этом функции по приему, хранению и выдаче средств (в том числе в наличной форме) осуществляют банковские учреждения на основе открытия в них бюджетных счетов органам казначейства или финансовым органам. Казначейские органы выполняют функции по распределению регулирующих налогов между бюджетами разных уровней, списанию средств со счета бюджета по поручению бюджетополучателей, а также веде­нию учета доходов и расходов в разрезе их отдельных видов и сос­тавлению отчетности об исполнении бюджета. Таким образом, в Российской Федерации в настоящее время существует смешанная система исполнения бюджета.

Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюд­жета с соблюдением обязательных последовательно осуществля­емых процедур санкционирования и финансирования расходов.

Санкционирование расходов представляет собой установление и доведение до бюджетных учреждений лимитов бюджетных обя­зательств, предварительный контроль и учет по принятию бюд­жетными учреждениями обязательств с целью недопущения при­нятия ими обязательств, не обеспеченных назначениями, преду­смотренными законом о бюджете, с учетом исполнения бюджета по доходам. Санкционирование расходов предполагает следую­щие основные этапы:

• составление и утверждение сводной бюджетной росписи;

• утверждение и доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверж­дение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

• утверждение и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

• принятие бюджетных обязательств получателями бюджет­ных средств;

• подтверждение и выверка исполнения обязательств.

Финансирование распорядителей и получателей бюджетных средств производится в строгом соответствии с назначениями, предусмотренными в годовой с поквартальным распределением сводной бюджетной росписи с учетом внесенных в нее в течение года изменений. В соответствии со ст. 217 Бюджетного кодекса РФ сводная бюджетная роспись составляется органом, ответ­ственным за составление проекта соответствующего бюджета, на основании бюджетных росписей, составленных главными распо­рядителями бюджетных средств по распорядителям и получате­лям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в со­ответствии с кодами функциональной и экономической класси­фикаций расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой. Сводная бюджетная роспись утверждается руководителем соот­ветствующего финансового органа (министром финансов РФ -по федеральному бюджету, министром финансов республики, входящей в состав РФ, — по республиканскому бюджету и т.д.) и направляется в казначейство.

Право бюджетного учреждения на использование бюджетных средств возникает только после утверждения его сметы доходов и расходов, которая представляет документ, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение средств, выделяемых из бюджета. Смета доходов и расходов составляется бюджетным учреждением на основании доведенного до него вы­шестоящим распорядителем бюджетных средств уведомления о бюджетных ассигнованиях и представляется на его утверждение.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в утвержденную сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в ре­зультате:

• введения режима сокращения расходов бюджета;

• исполнения бюджета по доходам сверх сумм, утвержденных в законе (решении) о соответствующем бюджете;

• перемещения ассигнований главным распорядителем бюд­жетных средств между получателями бюджетных средств.

Режим сокращения расходов бюджета (ст. 229, 230 БК РФ) связан с недополучением фактических доходов по сравнению с предусмотренными по бюджету и вводится по решению испол­нительного или представительного органа власти в зависимости от степени недофинансирования расходов.

Если фактические доходы бюджета превышают утвержден­ные в бюджете (ст. 232 БК РФ), то орган, исполняющий бюджет, может направить их на уменьшение дефицита бюджета и на вып­латы, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесе­ния изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете либо направить на другие цели при условии внесения соответствую­щих изменений и дополнений в утвержденный бюджет.

Перемещение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (ст. 233 БК РФ) производится главным рас­порядителем (распорядителем) бюджетных средств в объеме, не превышающем 5% доведенных до них бюджетных ассигнований.

Предельные размеры отклонений объемов бюджетных ассиг­нований с учетом внесенных в них изменений от утвержденных бюджетной росписью и законом о бюджете для распорядителей и получателей бюджетных средств не должны превышать соответ­ственно 10% и 15% утвержденных бюджетных назначений. При внесении изменений в сводную бюджетную роспись вносятся со­ответствующие изменения и в бюджетные росписи главных рас­порядителей бюджетных средств, а также в сметы доходов и рас­ходов подведомственных учреждений.

Введение казначейской системы исполнения бюджета приве­ло к появлению новых процедур его исполнения, отсутствующих при банковской системе исполнения бюджета, в частности уста­новления для бюджетополучателей лимитов бюджетных обяза­тельств, принятия и подтверждения бюджетных обязательств.

Лимиты бюджетных обязательств являются основой для фи­нансирования расходов и представляют предельный объем прав бюджетополучателя на принятие денежных обязательств. Лими­ты устанавливаются на основании показателей сводной бюджет­ной росписи с учетом прогноза поступлений доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Они доводятся до глав­ных распорядителей бюджетных средств органами федерального казначейства, которые, в свою очередь, доводят их до бюджето­получателей. Утвержденные лимиты представляются в соответ­ствующий орган федерального казначейства для контроля за рас­ходованием средств бюджета.

Принятие денежных обязательств за счет средств бюджета предусматривает заключение бюджетополучателем договоров с организациями, выполняющими для него работы (услуги), в пре­делах лимитов бюджетных обязательств. Подтверждение бюджет­ных обязательств представляет собой проверку органом феде­рального казначейства соответствия представленных платежных документов доведенным лимитам бюджетных обязательств и утвержденным сметам доходов и расходов. Такая проверка пред­шествует списанию денежных средств со счета бюджета, чем обеспечивается предварительный контроль за предполагаемым расходом бюджетных средств. Тем самым процедура санкциони­рования расходов исключает возможность принятия к финанси­рованию расходов и платежей, не предусмотренных в утвержден­ном бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и ис­точников финансирования дефицита бюджета.

С 1 января 2005 года в секторе государствен­ного управления произошли большие измене­ния, начатые по Указу Президента РФ в марте 2004 года. В связи с этим изменилась и роль казначейства в этих процессах. С 1 января 2005 года Федеральное казначейство приобрело статус Федеральной службы. В связи с этим повыси­лась его роль в секторе государственно­го управления финансами в качестве инструмента реализации бюджетной политики государства. За Федеральным каз­начейством закреплены правоприменительные функции Минфина России по обеспечению исполнения федерального бюджета, а также по кассовому обслужи­ванию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета глав­ными распорядителями, распорядителя­ми и получателями средств федерально­го бюджета. Повысилась и ответственность за правильность и сво­евременность проведения казначейских операций, учета кассовых поступлений и выплат из казны государства, а также составления отчетов по ним²⁰.

Для внедрения нов­шеств в рамках реализации реформы бюд­жетного законодательства разработаны и приняты Минфином России и Федераль­ным казначейством нормативные право­вые акты по определению порядка и ме­ханизма применения этих изменений. Их можно обозначить по направлениям.

Первое: с 1 января 2005 года ведение учета и распределения доходов органами Федерального казначейства регламенти­руется новым Порядком, утвержденным Приказом Минфина России от 16 декабря 2004 года №116н. В связи с принятием новой классификации доходов и опреде­лением администраторов поступлений в бюджеты изменились требования к офор­млению платежных поручений, прежде всего в части указания кода бюджетной классификации и ИНН получателя плате­жа. Порядок заполнения расчетных документов по платежам в бюджет установлен Приказом Минфина России от 24 ноября 2004 года №106н и доведенной до них Памяткой плательщику.

Поступления доходов на счет, рас­пределяемые Федеральным казначей­ством между уровнями бюджетной сис­темы РФ, по некорректно заполненным платежным документам отражаются в аналитическом учете как невыясненные поступления. Возвраты производятся с единого счета в пределах однодневного поступления в целом по республике (а не в пределах однодневного поступления на доходный счет отделения, как раньше). И что очень важно - не позднее следующего дня после принятого к исполнению заключения налогового органа или рас­поряжения администратора поступлений осуществляются возвраты.

Сегодня актуальным направлением де­ятельности территориальных органов Фе­дерального казначейства в области учета доходов является взаимодействие с администраторами поступлений в бюджеты и своевременное обеспечение их достоверной информацией о полученных плате­жах.

В 2005 году проведена большая работа по подготовке к переходу с 2006 года на распределение доходов до уровня поселенческих бюджетов. В Чуваш­ской Республике в ходе административ­ного реформирования на базе вновь об­разованных городских и сельских поселе­ний определен 291 бюджет. Необходимо решить ряд организационно-технических вопросов, связанных с использованием программных средств, заключить согла­шения на обслуживание, обучить персо­нал муниципалитетов.

Второе: на Федеральное казначейство возложены полномочия по доведению до главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обяза­тельств и объемов финансирования. В рамках реализации этих полномочий в 2004 году поэтапно внедрялся новый до­кументооборот, установленный приказом Минфина России № 50н.

С 2005 года внедрен новый Порядок доведения бюджетных показателей до получателей средств федерального бюд­жета, который в первую очередь предос­тавил им право самостоятельно прини­мать решение об использовании бюджет­ных средств. Они, получая объемы финан­сирования, сами определяют, на что в первую очередь их использовать, выпол­няя цели и задачи, поставленные перед ними. При этом органы федерального каз­начейства осуществляют предваритель­ный и текущий контроль за использовани­ем средств федерального бюджета.

Имеются также и изменения в прави­лах взыскания средств по денежным обя­зательствам получателей средств феде­рального бюджета на основании исполни­тельных листов судебных органов, кото­рые осуществляются с их лицевых сче­тов, открытых в органах федерального казначейства для учета как бюджетных, так и внебюджетных средств. Для этого исполнительный лист, заверенная копия решения судьи и заявление взыскателя предъявляются в орган Федерального каз­начейства по месту открытия должнику лицевых счетов, после чего исполнитель­ный лист регистрируется и начинается процедура взыскания долга.

В случае недостаточности средств на лицевом счете должника предусмотрены действия вплоть до приостановления опе­раций на лицевом счете до полного пога­шения долга. При недостаточности средств на лицевом счете для учета вне­бюджетных средств у должника остается право предъявить требования в части не­исполненного обязательства к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник. Все предусмотренные операции совершаются в короткие сроки и макси­мально удобны для взыскателя.

Третье: Первоочередными задачами на 2005 год были внедрение в органах Федерального казначейства по­ложений новой Инструкции по бюджетно­му учету, основанному на мето­де начисления. Предпринимаемые орга­нами Федерального казначейства меры по­зволят своевременно внедрить новый бюд­жетный учет и получить на его основе оце­ночные показатели экономической эффек­тивности деятельности как отдельно взято­го учреждения, так и ведомства в целом.

Четвертое: В органах Федерального казначейства по Чувашской Республике действует телекоммуникационная сеть, ко­торая позволяет осуществлять электрон­ный обмен с отделениями Федерального казначейства, министерствами и ведом­ствами, а также с банковскими структура­ми. В 2005 году предстояли внедрение еди­ного порядка обмена информацией между органами Федерального казначейства и ад­министраторами поступлений в бюджет­ную систему Российской Федерации, элек­тронного взаимодействия с распорядите­лями и получателями средств федераль­ного бюджета, а также органами, органи­зующими исполнение республиканского бюджета Чувашской Республики и мест­ных бюджетов. Кроме того, предстоит вне­дрение единого прикладного программно­го обеспечения, которое повысит безопас­ность, надежность хранения и скорость об­работки больших объемов данных.

Федеральным казначейством ут­вержден новый Порядок кассового об­служивания исполнения региональных и местных бюджетов, который действует с 1 января 2006 года.

Утвержден также примерный Регламент, который органы Федерального казначей­ства будут оформлять по каждому обслу­живаемому бюджету. В него будут вклю­чаться положения о составе и сроках представления документов в органы Федерального казначейства и, наоборот, внешним пользователям.

Финансирование расходов представляет собой предоставление права бюджетополучателям на расходование средств на основе ут­вержденной росписи доходов и расходов с учетом реального обес­печения расходов денежными средствами на оплату принятых бюджетополучателями обязательств. Финансирование расходов включает в себя: разрешение на оформление платежного докумен­та о перечислении бюджетных средств; непосредственное списа­ние бюджетных средств с бюджетного счета в целях исполнения бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

В состав операций, составляющих содержание исполнения бюджета, включаются также операции по учету исполнения бюд­жета, представляющему собой систему сбора, регистрации и обоб­щения информации о ходе исполнения бюджета и охватывающему все финансово-хозяйственные операции, связанные с процессом его исполнения. Учет исполнения федерального бюджета осуществля­ется органами федерального казначейства, учет исполнения ре­гиональных и местных бюджетов — финансовыми органами или региональными (муниципальными) казначействами либо орга­нами федерального казначейства (при условии подписания соглашения органом федерального казначейства с органами власти субъекта РФ или местного самоуправления об исполнении соот­ветствующих региональных и местных бюджетов).

В Российской Федерации учет исполнения бюджетов всех уровней ведется по единой системе, регламентируемой норма­тивными документами Правительства РФ и Министерства фи­нансов РФ. Последнее устанавливает формы бухгалтерских доку­ментов и регистров учета, разрабатывает инструкции и другие нормативно-правовые акты по ведению учета исполнения бюд­жета. Данные учета исполнения доходов и расходов бюджета яв­ляются основой для принятия органами исполнительной власти адекватных управленческих решений. На основании данных уче­та составляется отчет об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении бюджета — документ, содержащий уста­новленную нормативно-правовыми актами совокупность плановых и фактических показателей, характеризующих исполнение бюдже­та за определенный период времени.

Формы отчетов об исполнении бюджетов всех уровней, поря­док их составления и представления определяются Министер­ством финансов РФ в нормативно-правовых актах, издаваемых ежегодно. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, испол­няющий бюджет (финансовый или казначейский орган), на ос­новании отчетов главных распорядителей, распорядителей и по­лучателей бюджетных средств. Отчет представляется в соответ­ствующий исполнительный орган власти или орган местного самоуправления. Одобренный исполнительным органом власти отчет направляется в представительный орган в форме проекта закона, до начала рассмотрения которого проводится внешняя проверка отчета контрольным органом (Счетной палатой РФ, контрольно-счетными палатами субъектов РФ, муниципальных образований).

Органы, исполняющие бюджет, составляют также отчет об исполнении соответствующего консолидированного бюджета, который утверждается представительным органом власти либо представительным органом местного самоуправления.

Исполнение бюджета, завершая бюджетный процесс, позво­ляет оценить эффективность работы по обоснованности расчета бюджетных показателей, произведенного на' стадиях составле­ния, рассмотрения и утверждения бюджета, применения норм и нормативов, действенности различных методик планирования расходов; установить факторы, обусловившие отклонение фактических данных от запланированных; принять адекватные управленческие решения.