13.2. Содержание, формы и методы государственных и муниципальных заимствований

В соответствии с характером операций государственные и муниципальные кредитные отношения проявляются в форме государственных и муниципальных заимствований, государственных и муниципальных гарантий.

Заимствования властных структур исторически явились первой формой государственного и муниципального кредита. С развитием государственности, усложнением системы государственных органов и появлением местного самоуправления к государственным заимствованиям центрального правительства добавились государственные заимствования членов федеративного государства и муниципальные заимствования органов местного самоуправления.

В России государственные и муниципальные заимствования представляют собой передачу в распоряжение Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования средств, которые заемщики обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (дохода в иной форме) на сумму заимствования.

Целью проведения заимствований является получение органами власти и органами местного самоуправления в свое распоряжение дополнительных финансовых средств, которые они могли бы направить на финансирование мероприятий, не обеспеченных дохо дами, или осуществление программ экономического и социаль­ного развития.

Государственные и муниципальные заимствования осуществляются в виде займов и кредитов. Для кредитов, привлекаемых органами государственной и местной власти, характерно то, что инвесторы непосредственно передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов органов исполнительной власти различных уровней. Прямое заимствование средств может производиться, в частности, среди государ­ственных и коммерческих банков, международных финансовых организаций, правительств иностранных государств.

Займы подлежат погашению в установленные сроки.

Кредиторами органов власти и органов местного самоуправ­ления могут выступать многочисленные юридические и физичес­кие лица (резиденты и нерезиденты), национальные органы власти другого уровня, правительства иностранных государств, международные финансовые организации. Отношения между за­емщиками и кредиторами регулируются нормами национального и международного права, включая двусторонние договоры и со­глашения.

В зависимости от субъекта, осуществляющего привлечение средств, в России, например, заимствования подразделяются на государственные заимствования Российской Федерации, государ­ственные заимствования субъектов Российской Федерации и муни­ципальные заимствования.

Государственные и муниципальные заимствования могут быть внутренними и внешними. Внутренние заимствования про­водятся на национальном рынке и в национальной валюте, внеш­ние — осуществляются на внешних рынках и в иностранных ва­лютах. При этом в России право внешних заимствований закреп­лено за Российской Федерацией и субъектами РФ, имевшими внешний долг к августу 2000 г. Внутренние заимствования могут проводить органы государственной власти и органы местного са­моуправления.

Заимствования проводятся в двух формах: государственных и муниципальных займов и прямых кредитов.

Государственные и муниципальные займы — передача в распоря­жение заемщика средств путем приобретения заимодателями госу­дарственных и муниципальных ценных бумаг. В России займы осуществляются Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Государственные займы могут быть внутренними и внешними, а муниципальные - только внутренними.

Государственные и муниципальные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства населения и юридических лиц привлекаются путем выпуска и реализации государственных и муниципальных ценных бумаг. За годы существования России в условиях переходной экономики было опробовано функционирование различных видов государственных и муниципальных ценных бумаг. Среди них - облигации, казначейские векселя, казначейские обязательства, векселя Министерства финансов РФ, золотые сертификаты, жилищные сертификаты.

Основным видом ценных бумаг, символизирующим долговое обязательство государственных и местных органов власти, ныне является облигация. Облигация государственного или муниципального займа - это эмиссионная ценная бумага, закрепляющая право ее держателя на получение от эмитента облигации в установленный срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента или иного имущественного эквивалента. Орган власти устанавливает нарицательную стоимость (номинальную цену) облигации. Она обозначается на ценной бумаге и выражает собой денежную сумму, которая выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на которую начисляются проценты. Процентный доход, установленный к номиналу облигации, выражает номинальную доходность займа.

Однако реальная доходность облигации для ее держателя может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации продаются по курсовой цене. Она отклоняется от нарицательной стоимости. Это отклонение называется курсовой разницей и зависит оно от целого ряда факторов. К их числу, в частности, относятся величина номинального процента, уровень ставки рефинансирования, время покупки облигации, степень насыщенности фондового рынка государственными ценными бумагами, привлекательность условий выпуска корпоративных ценных бумаг, состояние хозяйственной конъюнктуры, степень доверия населения правительству.

Займы классифицируются по нескольким признакам.

В зави­симости от субъекта, реализующего право эмиссии долговых обязательств (эмитента), они подразделяются на государственные займы РФ, государственные займы субъекта Федерации (региональные) и муниципальные (местные).

По признаку держателей государственных и муниципальных ценных бумаг займы делятся на универсальные и специальные. Универсальные распространяются как среди физических, так и юридических лиц, специальные реализуются либо только среди населения, либо только среди организаций. Выпуск специальных займов обеспечивает защиту интересов соответствующей группы предполагаемых держателей облигаций займа.

В зависимости от источника заимствований, места реализации займов (национальный или внешний финансовый рынок), валюты займа государственные долговые обязательства делятся на внутренние и внешние.

По отношению к вторичному рынку (по характеру обращения на рынке): рыночные (свободно покупаются и продаются) и нерыночные (после первичного размещения не подлежат обращению на рынке ценных бумаг). Нерыночные выпускаются для привлечения в бюджет ресурсов опреде­ленных инвесторов — негосударственных пенсионных фондов, страховых обществ и т. д.

По методам размещения займы подразделяются на добровольные, принудительные, добровольно-принудительные. Добровольные займы свободно обращаются на финансовом рынке. Принудительные займы размещаются среди подписчиков в обязательном порядке в силу закона. Добровольно-принудительные займы формально являются добровольными, однако их размещение (в силу проводимой политической кампании, сопутствующей подготовке и выпуску займа), по существу проводится в обязательном порядке.

По способам обеспечения: закладные (обеспечиваются доходом, имуществом) и беззакладные (обеспечением служит все имущество).

По форме эмиссии: облигационные, безоблигационные в виде записей на счетах или в специальных реестрах.

В зависимости от формы выплаты доходов займы делятся на процентные, выигрышные, процентно-выигрышные, беспроцен­тные (целевые), беспроигрышные, дисконтные, процентно-дис­контные, твердодоходные. Владельцы облигаций процентного займа получают доход (ежегодно, раз в полугодие или квартал) путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисле­ния процентов к номиналу без промежуточных выплат. По выиг­рышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций, доход выпла­чивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попа­ли в тиражи выигрышей.

Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предус­матривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей. Беспроцентные выпуски займов гарантируют получение соответствующего товара, строительство в определен­ной местности моста, дороги, социально-культурного объекта, но не предусматривают выплаты доходов инвесторам. Беспроиг­рышные займы предполагают выплату выигрыша по каждой об­лигации в течение срока их обращения. По дисконтному займу доход составляет разницу между пеной погашения (продажи) и ценой покупки облигаций. Процентно-дисконтный заем предпо­лагает получение и дисконта, и процентного дохода. По твердо-доходному займу доход устанавливается в абсолютной сумме на каждую облигацию.

По методу определения купонного дохода займы могут быть с постоянным, фиксированным и переменным купонным дохо­дом. По займам с постоянным купонным доходом получаемый доход устанавливается заранее условиями выпуска займа. Займы с фиксированным купоном являются разновидностью предыду­щих с той лишь разницей, что купонный доход дифференцируется по годам. Процентный доход по займам с переменным купонным доходом привязывается к заранее установленной базе, ею может быть уровень доходности другого займа, средняя доходность всех государственных ценных бумаг и т.п. Государство во избежание потерь использует оба метода определения купонного дохода: фиксирование его величины в условиях выпуска займов и отказ от предварительной его фиксации. Второй метод находит большее применение в условиях нестабильного рынка, когда установление твердого или фиксированного купонного дохода может привести к повышенным выплатам процентов из бюджета (при тенденции к снижению доходности заимствова­ний) или отпугнуть инвесторов, ожидающих повышения доход­ности облигаций.

По срокам погашения займы делятся на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

По форме выпуска займы бывают документарными и бездокументарными. Документарные займы сопровождаются выпуском в обращение облигаций и других ценных бумаг, выполненных на бумажных носителях. Бездокументарные займы оформляются подписанием договоров, соглашений, записями в долговых книгах и выдачей особых свидетельств либо ценные бумаги существуют в виде записей на электронных счетах.

В России используются все виды займов, срок долгосрочных займов ограничен 30 годами.

Второй формой государственных и муниципальных заим­ствований являются кредиты, привлекаемые органами государ­ственной власти и органами местного самоуправления для увели­чения своих ресурсов.

В современном русском языке «кредит» определяется как ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг, коммерческое доверие.

В целях бесперебойного финансирования многообразных потребностей общества государство может привлекать к покрытию своих расходов свободные финансовые ресурсы экономических субъектов и средства населения. Главным способом их получения является государственный и муниципальный кредит.

Государственный и муниципальный кредиты преимущественно обслуживают функционирование и использование средств бюджета и внебюджетных фондов и выступают как: 1) способ финансирования дефицита бюджета, а также бюджетов внебюджетных фондов; 2) средство покрытия временной недостаточности финансовых ресурсов для исполнения бюджетов внебюджетных фондов.

При осуществлении кредитных операций государственные и местные органы власти обычно выступают как заемщики, а многочисленные юридические и физические лица - их кредиторами. Вместе с тем государство может предоставлять гарантии исполнения другими лицами своих долговых обязательств. В этом случае органы власти выступают как гаранты. Наконец, органы власти могут выдавать кредиты, например, юридическим лицам и иностранным государствам. Тогда они выполняют роль кредиторов.

Государственный и муниципальный кредит – это специфические финансовые отношения по поводу перераспределения стоимости валового внутреннего продукта и части стоимости национального богатства, связанные с формированием дополнительного к бюджету фонда финансовых ресурсов и использованием бюджетных средств на возвратной основе или для обеспечения гарантий, в которых государственные и местное органы власти выступают как заемщики, гаранты или кредиторы.

Предоставление государственных кредитов регламентируется Бюджетным кодексом РФ.

Особенность государственного и муниципального кредита как финансовой категории состоит в возвратности, срочности и платности предоставляемых взаймы средств. Однако эти отношения нельзя смешивать с банковским кредитом. Ссудный капитал используется для кредитования субъектов хозяйствования в целях обеспечения бесперебойности процесса расширенного воспроизводства и повышения его эффективности. Банковское кредитование отражает производительное в основном ис­пользование банковского капитала (или на цели развития социальной инфраструктуры производственных коллективов). Использование кредитных ресурсов как капитала создает условия для погашения кредита и выплаты процентов за счет увеличения производимой добавленной стоимости.

Когда речь идет о государственном и муниципальном кредите, то взятые взаймы денежные средства поступают в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления, превращаясь в их дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются, как правило, на покрытие бюджетного дефицита, являются источником погашения государственных и муниципальных заимствований, а выплата процентов по ним осуществляется за счет средств бюджета. Государственный и муниципальный кредит, связанный с функционированием властных структур и движением бюджетных средств, выражает часть финансовых отношений общества.

Государственный и муниципальный кредит выражает отношения вторичного распределения стоимости валового внутреннего продукта и части стоимости национального богатства. В сферу государственных и муниципальных кредитных отношений попадает только часть доходов и денежных фондов, сформированных на стадии первичного распределения. Обычно ими являются временно свободные денежные средства населения и организаций, не предназначенные для текущего потребления.

Государственный и муниципальный кредит может быть внутренним и внешним. Основная доля государственных и муниципальных расходов осуществляется в национальной валюте, поэтому преимущественное развитие получает внутренний государственный и муниципальный кредит. Но широкое международное разделение труда, обмен технологиями и научно-техническими идеями, оказание финансовой помощи иностранным государствам - все это обусловливает интенсивное развитие международного государственного кредита.

Кредиты могут быть предоставлены госу­дарственными и коммерческими банками, другими кредитными организациями, иностранными государствами, их банками и фирмами, международными финансовыми организациями. При этом Центральный банк РФ может прокредитовать только феде­ральное правительство, а органы местного самоуправления не имеют доступа к внешним источникам кредитования.

Кредиты Банка России федеральное правительство активно использовало для финансирования дефицита федерального бюд­жета до 1995 г. Они предоставлялись на длительные сроки под низкие проценты. Кредитование сопровождалось масштабной эмиссией денежных знаков и провоцировало укрепление инфля­ционных тенденций. В 1995-1998 гг. Центральный банк РФ про­должал финансировать дефицит федерального бюджета, но дела­лось это на рыночной основе посредством покупки государствен­ных ценных бумаг. С 1 января 2000 г. такая практика была запрещена.

Коммерческие банки и другие кредитные организации кредитуют органы государственной власти и органы местного самоуправления как обычных заемщиков на условиях, складывающихся под воздействием закона спроса и предложения. За счет кредитов формируются 2/3 региональных и муниципальных заимствова­ний.

Правительства иностранных государств оказывают финансовую поддержку РФ и ее субъектам в двух формах: форме межправительственных кредитов и путем предоставления гарантий по кредитам иностранных фирм и банков. Задолженность, формируемая за счет межправительственных кредитов, гарантированных или застрахованных правительствами стран-кредиторов средств, называется официальной. Официальные кредиты являются преимущественно связанными, т. е. они предоставляются на осуществление конкретных программ и мероприятий и не могут быть использованы на финансирование других потребностей.

Международные финансовые организации предоставляют нефинансовые (связанные) и финансовые (несвязанные) кредиты.

По методам проведения государственные и муниципальные заимствования подразделяются на добровольные и принудительные.

Государственные и муниципальные кредиты предоставляются за счет бюджетных средств экономическим субъектам, региональным и местным органам власти, иностранным государствам, международным организациям. При этом в зависимости от категории заемщика различают бюджетные кредиты, бюджетные ссуды и собственно государственные кредиты. Средства, предоставляемые на возвратной основе российским юридическим лицам, получили название бюджетные кредиты. Если заемщиком является российский орган власти, то это - бюджетная ссуда. Финансовую помощь иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям называют государственными кредитами.

Государственные и муниципальные гарантии предоставляются по займам и кредитам, привлекаемым органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, экономическими субъектами. Государственные и местные органы гарантируют не только безусловное погашение займов (кредитов), но и выплату процентов по ним. В этом случае речь идет о гарантированных заимствованиях.

Формами государственных гарантий являются:

бюджетные ссуды;

товарные кредиты;

инвестиционный налоговый кредит (отсрочка налогового платежа).

Использование государственных и муниципальных заимствований и гарантий ведет к образованию государственного и муниципального долга. Предоставленные государственные и муниципальные кредиты формируют государственные (муниципальные) финансовые активы или долг перед соответствующим органом власти.

Таким образом, государственные и муниципальные заимствования можно определить как отношения по поводу перераспределения временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных финансовых организаций в виде государственных займов и кредитов, в результате которых в распоряжении органов государственной власти либо органа местного самоуправления (заемщика) формируются дополнительные финансовые ресурсы³⁴.

Выражаемые государственным и муниципальным кредитом финансовые отношения затрагивают интересы властных структур, всего многообразия юридических и физических лиц, правительств иностранных государств и международных организаций. Они оказывают влияние на состояние государственных и муниципальных финансов, денежного обращения, инвестиционного климата, структуру потребления, развитие международного сотрудничества и на многие другие элементы социально-экономической жизни общества. Этим объясняется существенная и многогранная роль государственного и муниципального кредита в развитии страны.