Тема 13. Государственные и муниципальные заимствования

13.1. Сбалансированность бюджета и методы ее достижения Теоретические основы сбалансированности бюджета

Бюджетный процесс предполагает балансирование государственных до­ходов и расходов, что является одним из основных принципов построения бюджетной системы любого государства. Несбалансированность бюджета означает количественное неравенство между его доходами и расходами. Величина превышения расходов бюджета над его доходами называется бюджетным дефицитом. Бюджетный дефицит также можно представить следующим образом:

Бюджетный дефицит - Закупки товаров и услуг - Чистые налоги.

Величину чистых налогов можно определить так:

Чистые налоги - Налоговые поступления - Социальные выплаты.

На размер бюджетного дефицита оказывают влияние: спад общественного производства; неоправданно возросшие затраты на финансирование ВПК, зна­чительные социальные программы, крупномасштабный оборот «теневого» капитала и др.

Сбалансированность бюджета может быть достигнута разными методами. При составлении путем достижения равенства доходов и расходов она обеспечивается автоматически. А сбалансированность бюджета, составленного с превышением расходов над доходами (т.е. с дефицитом), достигает­ся путем изыскания источников финансирования дефицита. В этом случае сбалансированность предполагает равенство планируемых расходов объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Составление бюджета с профицитом формально допустимо, однако оно является скорее исключением, чем правилом, поскольку имеет ряд негативных последствий для развития экономики. В этом случае происходит завышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, что приводит к изъятию из их оборота денежных средств и снижению эффективности функционирования эконо­мики в целом.

Подходы правительств различных государств к выбору мето­дов сбалансированности бюджетов различались на разных этапах исторического развития. До 30-х гг. XX в. национальные правительства строили свою финансовую политику исходя из стремления к достижению ежегодного равенства доходов и расходов. Это соответствовало представлениям об ответственном перед стра­ной правительстве, которое без надобности не увеличивает paсходы, не повышает налоги и не накапливает долги. Мировой экономический кризис 1929—1930 гг. заставил многих представителей экономической науки пересмотреть взгляды на обоснованность использования такого метода достижения сбалансированности бюджетов. Кризис наглядно показал, какую опасность общества представляют массовые банкротства предприятий, рас­тущая армия безработных и другие негативные последствия об­вального падения производства и потребления. Антикризисные мероприятия стали неотъемлемой частью национальной полити­ки многих стран, предполагавшей активное использование госу­дарственных финансов в качестве инструмента регулирования экономики. В бюджетной сфере такой практике соответствовала политика циклического балансирования бюджета с оправданием его дефицита, направленного на стимулирование экономическо­го развития.

Представители кейнсианской теории обосновали отсутствие необходимости достижения ежегодного равенства доходов и рас­ходов бюджета и заложили фундаментальные основы использо­вания государственных расходов, налогов, бюджетного дефицита и государственных заимствований для оптимизации условий раз­вития на разных фазах экономического цикла. При этом была до­казана необходимость достижения равенства доходов и расходов бюджета в рамках всего цикла экономического развития, а не на отдельных его фазах.

С 80-х гг. XX в. на основе теории «экономики предложения» (кейнсианство же концентрировало внимание на регулировании спроса) формируются новые взгляды на проблему использования государственных финансов для стимулирования экономического роста. Появляются и начинают применяться на практике теории «компенсирующего бюджета», «функциональных финансов» и т.п. При некотором различии в подходах к тактике использования отдельных финансовых инструментов, в отношении к бюджетно­му дефициту, общим для этих теорий является признание необя­зательности ежегодного достижения равенства между расходами и доходами бюджета, активное использование государственных расходов и налоговой политики для постоянного поддержания в стране благоприятной макроэкономической ситуации. Разрыв между бюджетными доходами и возрастающими расходами пок­рывается поступлениями от государственных заимствований.

В настоящее время правительства экономически развитых стран взяли на вооружение рекомендации современных теорий использования государственных финансов для целей регулирова­ния экономики. В этих условиях бюджетный дефицит и сопут­ствующий ему государственный долг рассматриваются не как «зло» экономики, а как гибкие и эффективные инструменты го сударственной политики. Однако их использование имеет опре­деленные рамки. Экономическая наука установила (а практика это подтверждает), что предельным уровнем бюджетного дефи­цита являются 3% ВВП. Максимальной границей государствен­ной задолженности в Европейском союзе, например, считается 60% ВВП.

Правительства государств с развивающейся и переходной экономикой, где перспективы роста не могут быть точно спрог­нозированы и определяются многочисленными (зачастую слу­чайными) факторами, стремятся к составлению бюджета, основанного на равенстве доходов и расходов, но в действительности получают бюджетный дефицит. Некоторые из них (например, правительства стран, экономика которых ориентирована на экс­порт энергоресурсов) вынужденно проводят политику профи­цитного бюджета и формирования на этой основе стабилизаци­онных (резервных) фондов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 33 рассматривает сбалансированность бюджетов как один из основных принципов бюджетной системы РФ и предполагает необходимость достижения равен­ства расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы сум­марному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита. Составление бюджетов с профици­том российским законодательством не предусмотрено.

Так, например, БК РФ предусматривает, что, если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение его профицита в следующей последовательности:

- сократить привлечение доходов от продажи государственной или муниципальной собственности;

- предусмотреть направление бюджетных средств на дополнение погашение долговых обязательств;

- увеличить расходы бюджета, в т.ч. за счет передачи доходов бюджетам других уровней.

Однако необходимо отметить, что достижение равенства до­ходов и расходов является довольно редким случаем в практике составления бюджетов. Его можно добиться только на пути сдерживания роста государственных расходов и установле­ния в стране уровня налогообложения, достаточного для получе­ния бюджетных доходов в целях покрытия всех необходимых и разумных общественных потребностей. Профицитный бюджет, как это было отмечено ранее, не способствует эффективному функционированию экономики. В большинстве стран мира бюджеты составляются с превышением расходов над доходами, и не­редко дефициты принимают размеры, угрожающие социально-экономическому развитию государств.

Бюджетный дефицит и профицит могут быть первичными и об­щими (итоговыми). Первичный дефицит имеет место при превы­шении суммы бюджетных расходов (за минусом расходов на об­служивание долга) над величиной его доходов. Первичный про­фицит образуется при превышении доходов над величиной расходов (за минусом расходов на обслуживание долга). Общий дефицит и профицит определяются на основе сравнения общих сумм бюджетных расходов и доходов.

Дефицит бюджета может быть краткосрочным и долгосрочным. Краткосрочный дефицит складывается в рамках одного финансового года. Он выявляется в случаях отклонения по каким-либо причинам макроэкономических условий, в которых проходило исполнение бюджета, от условий его составления и утверждения. Долгосрочный дефицит бюджета выявляется на протяжении ряда лет. Он порождается устойчивыми факторами, которые из года в год приводят к превышению расходов бюджета над его доходами. Основными причинами долгосрочного (хронического) бюджет­ного дефицита могут быть высокие непроизводительные расходы в период ведения войн и подготовки к ним, экономическая и по­литическая нестабильность в переходный период, неэффектив­ность экономической системы, ошибки в экономической поли­тике, ведущие к сокращению налоговой базы.

Различают структурный и циклический бюджетный дефицит (профицит). Государство, использующее финансы в качестве инструмента регулирования экономики, может сознательно пой­ти на увеличение бюджетных расходов или снижение налоговой нагрузки на предпринимателей. В этом случае неизбежно по­явление структурного бюджетного дефицита. Циклический де­фицит бюджета вызывается, в первую очередь, сокращением нало­говой базы в условиях падения производства в фазах экономичес­кого кризиса и депрессии и только во вторую очередь — желани­ем правительства компенсировать сокращение спроса путем увеличения государственных расходов. Обратная ситуация воз­никает в фазах оживления и подъема: с ростом производства рас­ширяется налоговая база и возрастают доходы бюджета, но пра­вительство сокращает расходы для того, чтобы нивелировать уве­личение спроса со стороны предпринимателей и населения.

Различают также активный и пассивный бюджетный дефицит. Активный дефицит есть результат сознательного увеличения го­сударственных расходов в целях регулирования экономики. Пассивный дефицит возникает в случае падения объема налоговых поступлений в условиях снижения экономической активности в стране.

Достижение сбалансированности бюджета в условиях его дефицитности имеет ряд проблем. Если дефицит имеет краткосрочный характер, то правительству достаточно проведения мер по ограничению роста бюджетных расходов или сокращению налоговых поступлений. Если дефицит имеет долгосрочный характеp, то правительство не может обойтись только бюджетно-налоговыми мерами: необходимы проведение реструктуризации экономики, внедрение новых технологий, модернизация производства, финансовое оздоровление предприятий, принятие иных мер общеэкономического характера по устранению причин, оп­ределяющих наличие хронического дефицита.

Бюджетный кодекс в ст. 33 рассматривает меры общеэкономического характера по устранению причин, оп­ределяющих наличие хронического дефицита.

Всякий бюджетный дефицит нуждается в изыскании источ­ников его финансирования. Основными способами привлечения средств для покрытия разрыва между расходами и доходами бюд­жета являются проведение государственных заимствований, про­дажа государственных запасов, имущества и земельных участков, кредитно-денежная эмиссия (монетизация).

Кредитно-денежная эмиссия представляет собой инфляцион­ный способ покрытия бюджетного дефицита, поскольку непос­редственно ведет к увеличению количества денег в обращении. Это обстоятельство делает использование монетизации довольно редким явлением в практике финансирования дефицитов: при­меняется в годы военного противостояния, коренной ломки со­циально-экономического уклада жизни общества, в условиях глубокого кризиса государственных финансов и т.п.

Долговое финансирование бюджетного дефицита посредством государственных заимствований представляет собой в основном неинфляционный способ покрытия разрыва между расходами и доходами бюджета. С помощью заимствований государство осу­ществляет перераспределение спроса от одних групп потребите­лей к другим, а также между разными территориями, не увеличи­вая совокупного спроса. Это предопределило широкое распрост­ранение данного способа покрытия бюджетного дефицита.

Продажа государственных запасов, имущества и земельных участков является также неинфляционным способом финанси­рования дефицитного бюджета. Однако он используется не час­то, поскольку сами объекты реализации являются ограничен­ными.

В результате проведения работы по привлечению источников финансирования бюджетного дефицита все бюджетные расходы обеспечиваются источниками финансирования и тем самым дос­тигается сбалансированность бюджета.

Таким образом, под сбалансированностью бюджета следует понимать состояние бюджета, при котором объем предусмотрен­ных расходов соответствует либо объему доходов (при равенстве доходов и расходов), либо совокупному объему доходов и поступлении из источников финансирования дефицита бюджета (при бюджетном дефиците).

Бюджетный кодекс РФ в ст. 92 устанавливает ограничения для размера утверждаемых дефицитов бюджетов всех уровней бюд­жетной системы РФ. Так, размер дефицита федерального бюдже­та, утвержденный федеральным законом о федеральном бюдже­те, не может превышать суммарный объем бюджетных инвести­ций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), утвержденный законом (нормативным ак­том представительного органа местного самоуправления) субъек­та Российской Федерации (органа местного самоуправления) о бюджете на планируемый год не может превышать 15% (соответ­ственно 10%) объема доходов бюджета субъекта Российской Фе­дерации (местного бюджета) без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. Однако в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации (нормативным актом предста­вительного органа местного самоуправления) о региональном (местном) бюджете на соответствующий год размера поступле­ний от продажи имущества предельный размер дефицита бюдже­та субъекта Российской Федерации (местного бюджета) может превышать указанные выше ограничения, но не более, чем на ве­личину поступлений от продажи имущества.

Принятие бюджета на очередной финансовый год с дефици­том предполагает необходимость утверждения соответствующим законом (решением) о бюджете источников финансирования дефи­цита бюджета (внутренних и внешних).

Помимо различных видов доходов в федеральный бюджет за­числяются поступления из источников финансирования дефицита бюджета, которые согласно ст. 94 Бюджетного кодекса РФ под­разделяются на поступления из внутренних источников и пос­тупления из внешних источников финансирования дефицита фе­дерального бюджета.

Внутренними источниками финансирования являются: государственные внутренние заимствования, кредиты, полученные от кредитных организаций, поступления от продажи государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, суммы превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам, измене­ние остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, средства Стабилизационного фонда РФ.

К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся: государственные внешние заимствования в виде госу­дарственных займов, осуществляемых в иностранной валюте пу­тем выпуска ценных бумаг от имени РФ, кредитов правительств иностранных государств, банков и фирм, международных фи­нансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте.

Дефициты бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов мо­гут финансироваться только за счет внутренних источников: ре­гиональных и муниципальных займов, кредитов, полученных от кредитных организаций, бюджетных ссуд и бюджетных кредитов, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, поступлений от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальных образований, изменения остатков средств на счетах по учету средств регио­нального или местного бюджета.

Использование кредитов Банка России, покупка им долговых обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления при их первичном размещении в качестве источника финансирования дефицита бюджетов бюджетным законо­дательством не предусматриваются.

Сбалансированность бюджета достигается как при составлении, так и исполнении бюджетов. При его составлении применяются следующие основные методы достижения сбалансиро­ванности бюджетов всех уровней: лимитирование планируемых расходов бюджета на основе установления получателям бюджетных средств заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, предельных объемов финансировании нормативов финансовых затрат; создание эффективного механизма разграничения расходных полномочий между органами государственной власти разного уровня и органами местного са­моуправления и наделения этих органов адекватными доходны­ми источниками; изыскание резервов роста доходов, поступаю­щих в бюджеты всех уровней; совершенствование механизма предоставления финансовой помощи из бюджетов других урцвней; использование эффективных форм бюджетных заим­ствований. При формировании бюджета он должен быть сбалан­сирован не только в сумме годовых назначений по доходам, рас­ходам и источникам финансирования дефицита, но и при их поквартальном распределении. В этом случае органы, составля­ющие бюджет, используют оборотную кассовую наличность, свободные остатки бюджетных средств, образовавшиеся на на­чало текущего финансового года.

При исполнении бюджета основными методами поддержа­ния его сбалансированности являются: установление и доведение до бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств; ис­пользование процедуры принятия, подтверждения и выверки ис­полнения денежных обязательств; сокращение расходов бюджета при невыполнении плана доходов; блокировка расходов при не­выполнении условий, обусловивших включение их в бюджетные назначения; использование дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов; осуществление комплекса мер по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также за целевым и эффективным использованием бюджетных средств.