11.4. Направления совершенствования бюджетного планирования и бк рф

Сущность реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса РФ

C 2003 года в нашей стране проводится одновременно три реформы: административная, реформа государственной службы и бюджетная, которые имеют единую цель, табл. 11.1.

Таблица 11.1

1. Три реформы – единая цель: Повышение эффективности работы государства

Административная реформа	Бюджетная реформа	Реформа государственной службы
Стандарты услуг, управление по результатам	Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты	Модернизация навыков, условий госслужбы
Проект «Институциональная реформа госсектора»	Проект «Совершенствование управления государственными расходами»	Проект «Реформа госслужбы»

Действующий до 2008г. Бюджетный кодекс в целом отражает концепцию управления финансами середины 90-х. Причем он написан так, что не стимулирует применение появляющихся новых элементов (в частности, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования по результатам). При этом бюджетополучатели озабочены лишь одним: как бы освоить выделенные объемы и не потерять их в следующем году., и не применяют системных мер по оптимизации своих расходов.

Изменить ситуацию должно среднесрочное финансирование. С 2006г. перспективный финансовый план уже включен в обычный бюджетный процесс. Первый год плана является бюджетом на очередной год, а остальные проектировки задают параметры расходов и доходов на следующие два.

Совершенствование бюджетного планирования в современных условиях. О необходимости системной реформы бюджетного процесса говорилось неоднократно, но осуществление началось только в 2003 году с работы Комиссии по оптимизации бюджетных расходов под руководством А.Л. Кудрина.²¹ Но их оказалось недостаточно для серьезного реформирования бюджетного сектора. Минфин РФ подготовил Концепцию реформы бюджетной сферы, призванную изменить процесс формирования бюджета.

В конце 2003 года был принят федеральный бюджет на 2004 год, внесены изменения в Бюджетный кодекс в части образования Стабилизационного фонда, а также приняты в первом чтении изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы в части разграничения полномочий и реформы межбюджетных отношений, они дали возможность начать работу по совершенствованию бюджетного процесса уже в 2004 году.

Суть нового подхода была проста: не расходы ради расходов, а расходы ради достижения конкретных результатов в тех сферах, где государство является более эффективным, чем рыночный сектор. Для достижения этой цели необходимо решение 4 основных задач:

1-я. Оптимизация сети бюджетных учреждений. Ее можно проводить в рамках действующего законодательства. В 2004 году начался мониторинг бюджетной сети.

2-я и 3-я задачи – реорганизация бюджетных учреждений и внедрение новых форм финансирования. Эти задачи требуют внесения изменений в действующее законодательство, в т.ч. бюджетное. Статус бюджетных учреждений предлагается сохранить только за теми, которые действительно нуждаются в административном контроле и сметном финансировании. По обязательствам этих учреждений государство в полном объеме будет нести субсидиарную ответственность. А большинство бюджетных учреждений со временем должно быть преобразовано в другие организационно-правовые формы, которые не будут входить в реестр получателей бюджетных средств (хотя они не будут лишены бюджетного финансирования, государство будет оплачивать предоставляемые ими услуги). Отдельные учреждения могут быть преобразованы в хозяйственные общества и приватизированы. Однако основной формой реорганизации должно стать преобразование в специализированные государственные или муниципальные некоммерческие организации.

4-я – разработка и использование методов финансирования, ориентированных на результат. Постепенно будет осуществляться переход к новому методу бюджетного планирования – бюджетированию, ориентированному на результат. На первое место при этом выдвигается планирование и контроль результатов на основе сопоставления эффективности бюджетных программ и предоставление достаточно широких полномочий распорядителям и получателям бюджетных средств.

Таким образом, в течение этих лет реформа проводилась по следующим основным этапам, табл. 11.2.

Таблица 11.2

Сущность бюджетной реформы 2003-2007 гг.

	Межбюджетные отношения 2003-2005гг.	Бюджетный процесс 2004-2006гг.	Реструктуризация сети 2005-2007гг.
Администраторы бюджетных средств	Власти	ГАБС	Поставщики бюджетных услуг
Полномочия	Законы о разграничении	БК + адм. реформа	Новый статус учреждений
Ресурсы	Налоги, нормативы отчислений	Трехлетний бюджет	Нормативно-подушевое финансирование
Стимулы	Экономический рост	БОР	Оплата услуг
Дисциплина	Внешнее управление	Оценка финмеджмента	«Банкротство»
Переход от «мягких» к «жестким» бюджетным ограничениям для администраторов бюджетных средств

Предложения Минфина РФ по совершенствованию бюджетного планирования по новому законопроекту о БК РФ. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс предполагает, что первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года. Для формирования и утверждения федерального бюджета на три года вводится метод «скользящей трехлетки», в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. «Скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики. При этом утверждение законом проектировок на 2-й и особенно 3-й год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. При этом процесс корректировки должен иметь объективные основания – изменившиеся объективные условия, уточнения объема и структуры обязательств и т.д., а не произвольный пересмотр.

Внедрение технологии среднесрочного финансового планирования требует улучшения организации бюджетного процесса, повышения эффективности взаимодействия его участников. Необходимо повысить роль субъектов бюджетного планирования (далее – СБП) и главных распорядителей бюджетных средств (далее – ГРБС) в бюджетном процессе, усилить их ответственность за качество бюджетных проектировок и планируемых показателей результатов. В то же время, требуется упрощение процедуры взаимодействия ГРБС с вышестоящими органами, повышение степени координации итеративного процесса согласования бюджетных проектировок.

Обоснование бюджетных ассигнований ГРБС - (далее – Обоснование) является инструментом для подготовки ГРБС-ами бюджетных проектировок в рамках перспективного финансового плана, увязки бюджетных ассигнований в среднесрочной перспективе с показателями непосредственных результатов. Они углубляют и конкретизируют работу ГРБС по внедрению методов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты.

Обоснование бюджетных ассигнований ГРБС является документом, представляющим расчеты бюджетных ассигнований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), в том числе финансовые и нефинансовые результаты деятельности главного распорядителя бюджетных средств и подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств в отчетном финансовом году, ожидаемые в текущем финансовом году и планируемые на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период).

Предложения по изменению в Бюджетном кодексе РФ. В феврале 2006г. Минфин РФ представил в правительство новый законопроект, серьезно меняющий бюджетный кодекс. Почему возникла необходи­мость менять Бюджетный ко­декс? Основная причина - не­обходимый переход на долго­срочное планирование бюджета и уточнение некоторых понятий в Бюджетном кодексе. Поправки фундаментальные, они затрагивают примерно две трети действующего БК, а половина статей излагается в новой редакции.

Основными направлениями реформы бюджетного процесса в этих поправках были:

- бюджетирование, ориентированное на результат деятельности учреждения;

- организация бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов по программному принципу в соответствии с целями и задачами государственной политики;

- среднесрочное бюджетное планирование.