Тема 12. Государственные социальные внебюджетные фонды

12.1. Социальное страхование и его роль в реализации государственных социальных гарантий

В рамках социальной политики, проводимой государством, можно выделить систему обязательных гарантий по обеспечению граждан в старости, в случаях болезни, инвалидности, потери ра­боты, а также малообеспеченных семей. Эта система гарантий, а также правовое регулирование взаимоотношений работодателей и работников, защита прав последних составляют понятие соци­альной защиты. В свою очередь, система мер по непосредствен­ному материальному обеспечению нетрудоспособных и мало­обеспеченных граждан в рамках этой защиты составляет понятие

социального обеспечения.

Социальное обеспечение может быть основано на механизме: 1) социального страхования, предусматривающего создание страховых фондов и ориентированного на работающих граждан и членов их семей, и 2) социальной помощи, предусматривающей прямое бюджетное финансирование, направленное на доведение доходов малоимущих граждан до прожиточного минимума. От­личия социального страхования и социальной помощи приведе­ны в таблице 12.1.

Таблица 12.1

Сравнительная характеристика социального страхования и социальной помощи

Признаки для сравнения	Социальная помощь	Социальное страхование
Источники фи­нансирования	Финансируется за счет бюджетов разных уров­ней	Финансирование обычно осуществляется за счет специальных фондов, формируемых на основе взносов работодателей и работников, с возмож­ным участием государ­ства
Степень охвата лиц, нуждающих­ся в социальном обеспечении	В соответствии с законо­дательством выплаты и другие виды помощи производятся определен­ным категориям нуждаю­щихся после обследова­ния их материального состояния	Так как участие в соци­альном страховании обя­зательно, то социальное обеспечение охватывает практически всех трудя­щихся и членов их семей
Основание для по­лучения выплат по социальному обес­печению	Цель предоставления по­мощи — доведение уров­ня доходов граждан до определенного прожи­точного минимума с уче­том ряда факторов (раз­мер семьи, обязательные выплаты и т.п.). При оценке нуждаемости учи­тываются доходы и раз­меры собственности со­ответствующих лиц	Право лица на пособие, как правило, основывает­ся на записях о получе­нии взносов без учета нуждаемости
Степень зависи­мости размеров выплат по соци­альному обеспече­нию от прежних заработков	Размер пособия и другие формы помощи не связа­ны с предшествующими уровнями заработной платы или уровнем жиз­ни	Уровень взносов и выплат прямо связан с его преж­ним и настоящим зара­ботком

Источник. Роик В. Д. Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. — М., 1994. — С. 11—12.

В общей системе социальной защиты может превалировать социальное страхование (бисмарковская модель) или социальная помощь (бевериджская модель). Бисмарковская модель основана на страховом механизме, при котором основной целью является полная или частичная компенсация потери трудового дохода. Ее название связано с историей возникновения социального страхо­вания в конце XIX в. в Германии при рейхсканцлере Бисмарке. В основе бевериджской модели, названной по имени лорда Бевериджа, который в 1940 г. занимал пост министра труда в Великобри­тании и предложил комплекс мероприятий по борьбе с бед­ностью, лежит бюджетный механизм, ориентированный на обес­печение прожиточного минимума,

Преимущества социального страхования (бисмарковской мо­дели) в том, что преодолевается принцип остаточного бюджетно­го финансирования социальных расходов, стимулируется трудо­вая деятельность (выплаты по социальному страхованию будут тем выше, чем выше трудовой стаж и заработная плата), есть воз­можность увеличения социальных выплат за счет инвестирова­ния временно свободных средств в фондах социального страхова­ния. Но эти преимущества бисмарковской модели в полной мере действуют при благоприятном соотношении числа работающих и лиц, получающих выплаты по социальному страхованию. При неблагоприятном изменении такого соотношения (что и проис­ходит в последнее время в большинстве стран мира) должны ли­бо увеличиваться взносы на социальное страхование, либо сни­жаться уровень социальных выплат. Бевериджская же модель из­начально предполагает меньшие по объему государственные гарантии, а значит, и более низкий уровень объема источников финансирования системы.

В отдельных странах, например в США, термин «социальное страхование» используется с некоторой долей условности²³, пос­кольку администрирование взносов на социальное страхование не отличается от налогового администрирования, а выплаты по социальному страхованию осуществляются практически в том же порядке, что и выплаты за счет общих налоговых и неналого­вых поступлений в бюджет. Например, системы Medicare (Ме­дицинское обслуживание) и Medaid (Медицинская помощь) предполагают формирование средств за счет обязательных взносов и работодателей, и работников, но выплаты по данным системам производятся только в отношении наиболее уязвимых социальных групп: людей пенсионного возраста и малоимущих граждан.

Классическая форма организации социального страхования²⁴ предполагает создание на конкурентных началах специальных страховых организаций (больничных касс), которые полностью контролируют движение средств по социальному страхованию с момента уплаты страховых платежей работодателями (последние выступают также агентами по платежам самих работников), ка­питализацию временно свободных денежных средств и выплаты социальных пособий, а также оплату предоставленных медицин­ских услуг. Больничные кассы применяют систему скидок или надбавок в зависимости от частоты наступления страховых собы­тий, конкурируют на основе выбора схем инвестирования резер­вов и временно свободных денежных средств. В конечном счете такая организация социального страхования оказывается менее затратной, чем тогда, когда управление средствами социального страхования осуществляют специально созданные государствен­ные органы (например, во Франции). В некоторых странах, так же, как это было в СССР, средствами социального страхования управляют профсоюзы. Рассматривая разные модели управления этими средствами, нельзя не отметить, что сочетание негосудар­ственной формы управления с функциями по реализации госу­дарственных гарантий достигается на основе четко организован­ной системы государственного контроля, а также использования механизма бюджетных субсидий в периоды финансовой неустой­чивости системы социального страхования.

Страховой метод социальной защиты предполагает предва­рительную оценку вероятности наступления события, связан­ного с утратой заработка. Как правило, законодательством раз­мер пенсий или пособий по социальному страхованию, которые призваны полностью или частично возместить утраченный за­работок, определяется в процентном соотношении к средней заработной плате. На основе вероятностной оценки предстоя­щих выплат должен осуществляться расчет тарифов страховых взносов, которые рассматриваются как «отложенная заработная плата».

Таким образом, социальное страхование — это механизм соци­альной защиты, который предполагает формирование специального денежного фонда за счет обязательных страховых взносов, расходы которого связаны с осуществлением гарантированных государ­ством социальных выплат, предназначенных для полного или час­тичного возмещения заработной платы в результате утраты тру­доспособности или потери работы, а также основного дохода после потери кормильца.

Другое определение: Социальное страхование – механизм реализации социальной политики государства, основа организации социальной защиты населения. Это система отношений, с помощью которых формируются и расходуются фонды денежных средств для материаль­ного обеспечения лиц, не обладающих физической трудоспособностью или располагающих таковой, но не имеющих возможности реализовать ее по различным причинам.

В соответствии с требованиями Международной организации труда (МОТ), Международной ассоциации социального обеспе­чения (МАСО) средства социального страхования должны быть обособлены от бюджетов бюджетной системы.

Риски, подлежа­щие социальному страхованию²⁵, включают в себя: необходимость получения медицинской помощи; временную нетрудоспособ­ность; трудовое увечье и профессиональное заболевание; материн­ство; инвалидность; наступление старости; потерю кормильца; признание безработным; смерть застрахованного лица или не­трудоспособных членов его семьи, находящихся на его ижди­вении.

Социальное страхование делится на виды в зависимости от сочетания указанных рисков, такое деление дифференцируется по странам. Например, во многих европейских государствах в рамках социального страхования на случай временной утраты трудоспособности в результате общего заболевания предусмотре­на также оплата медицинских услуг. Страхование на случай ин­валидности может быть выделено в отдельный вид социального страхования.

В целом в большинстве стран выделяют четыре основных вида социального страхования:

- пенсионное страхование;

- страхование на случай безработицы;

- страхование на случай общего заболевания (обычно включены риски, связанные с материнством, а также е оплатой медицинских услуг);

- страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

К основным видам социального страхования в РФ относятся:

- страхование по болезни (оплата медицинской помощи и дней нетру­доспособности);

- страхование пенсионного обеспечения (по старости, по инвалидности, пенсии иждивенцам погибших);

- страхование от несчастных случаев на производстве (в связи с производственным травматизмом) и профессиональной заболеваемостью.

То есть по существу такие же, кроме страхования на случай безработицы. Пособие по безработице в нашей страе выплачивается за счет бюджетных средств.

Основные задачи социального страхования:

- оказание материальной помощи нетрудоспособным гражданам (детям, пенсионерам, инвалидам);

- возмещение потерянного трудового дохода в периоды болезни, ухода за детьми, безработицы;

- предоставление медицинской помощи, охрана детства и материнства;

- перераспределение доходов и выравнивание уровня жизни различных социальных групп населения.

Выделяют три основные формы организации социального страхования:

- коллективная (страхование, организуемое профсоюзами);

- государственная;

- смешанная (основанная на взаимодействии государства и профсоюзов).

Коллективное страхование:

- сфера его применения – трудовой коллектив, профсоюз, отрасль или регион;

- страховые фонды образуются за счет работников работодателей;

- страховые фонды являются независимыми самоуправляемыми организациями;

- распределение средств фондов осуществляется на основе принципа субсидиарности, т.е. выплаты осуществляются в зависимости от нуждаемости, но с учетом того, в течение какого времени страхователь платил взносы в этот фонд.

Государственное страхование:

- сфера применения – все население в целом или отдельные социальные группы;

- страховые фонды образуются за счет сбора страховых взносов, уплачиваемых работниками и работодателями;

- распределение средств осуществляется по принципу солидарности – страховые выплаты не зависят от уплачиваемых гражданином налогов и страховых взносов и определяются только степенью нуждаемости;

- управления фондами государственного социального страхования осуществляется специальными государственными финансово-кредитными учреждениями, создаваемыми при органах законодательной или исполнительной власти.

Принципы социального страхования в РФ сформулированы в Федеральном законе от 6.07.1999 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

Организационно-правовыми формами социального страхования в РФ являются государственные социальные внебюджетные фонды.

В финансовой системе СССР внебюджетных фондов не было. Реформирование системы государственных финансов в 90-е годы ХХ в. в России связано с появлением системы внебюджетных фондов. Их появление связано с условиями кризисной ситуации и необходимостью перераспределения финансовых ресурсов. Современная концепция государственного бюджета делит государственные доходы и расходы на бюджетные и внебюджетные (аккумулирующие финансовые ресурсы для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту (Пенсионный фонд Российской Федерации); социальное обеспечение по болезни, рождению и воспитанию детей (Фонд социального страхования Российской Федерации); охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи (Фонды обязательного медицинского страхования), БК РФ, ст. 143.