Глава I теоретические аспекты муниципального управления
«…сила свободных народов
состоит в управлении
по муниципальному принципу»
Ал. де Токвиль
1.1. Муниципальное управление: субъект, объект, цели, задачи
Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления.
Интерес к муниципальному управлению возрастает в связи с начавшимися преобразованиями на местах, упразднением Советов и принятием новой законодательной базы.
В настоящее время анализу данного феномена посвящен ряд учебников и учебных пособий.
Методологические основы муниципального управления, его организационно-экономические и правовые основы изложены в учебнике В.Б.Зотова и З.М.Макашевой «Муниципальное управление» [5]. Особое место в учебнике уделено технологиям муниципального управления.
Актуальным проблемам развития муниципального управления, его организационным моделям, историческим аспектам становления и развития муниципального управления посвящено учебное пособие Н.В.Шумянковой «Муниципальное управление» [18].
А.Г.Воронин, В.А.Лапин, А.Н.Широков в учебном пособии «Основы управления муниципальным хозяйством» [3] рассматривают финансово-экономические основы муниципального управления, комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, а также хозяйственную составляющую управления местными сообществами. Это одна из немногих работ, в которой авторы делают ссылки на работу Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства». Хотя данная работа вышла в свет ещё в 1928 году, её автор является практически основоположником муниципальной науки в России, а многие его постулаты в области муниципального управления закреплены в Европейской Хартии о местном самоуправлении и в современном российском законодательстве.
Учебное пособие для вузов «Муниципальный менеджмент» под редакцией Т.Г.Морозовой [12] посвящено, в основном, экономическим аспектам муниципального управления. В нем авторы делают попытку доказать тождественность местного самоуправления и муниципального менеджмента как формы управления муниципальной собственностью.
Организационно-правовым основам муниципального управления, теоретическим и практическим аспектам социально-экономического развития и стратегического планирования в муниципальных образованиях, поддержке предпринимательства на местном уровне рассматриваются в учебном пособии «Муниципальное управление и поддержка предпринимательства» под редакцией В.П.Белянского, А.Г.Воронина, Б.Т.Пономаренко [13].
Часто в научной литературе в качестве синонима «муниципального управления» употребляется понятие «муниципальный менеджмент». Так ли это?
Английское слово management (управление, заведование, организация) происходит от корня латинского слова «манус» – рука; первоначально оно означало искусство управления лошадьми. Позже этот термин был перенесен в сферу человеческой деятельности и стал обозначать область науки и практики управления людьми и организациями.
Менеджмент – это система теоретических и практических знаний о принципах, методах, средствах и формах управления производством в целях повышения его эффективности и увеличения прибыли [19]. В российской экономике в широком употреблении слово «менеджмент» появилось «в связи с переходом на рыночные отношения и необходимостью руководствоваться принципами рыночной экономики в управлении российскими предприятиями. Деятельность, заключающуюся в управлении персоналом фирмы, её работниками, принято называть менеджментом». [15]
Некоторые ученые рассматривают менеджмент как науку об эффективном управлении предприятием, которая включает в себя учение о принципах организации предприятия (юридическая часть), о стратегии его развития (идеологическая часть), о подборе персонала (социологическая часть) и способах оптимизации его работы (психологическая часть); главным в менеджменте является выделение, определение и применение на практике всеобщих принципов управления. [16]
Ряд авторов считают, что менеджмент - это «1) совокупность лиц, занятых управленческим трудом в сфере частного и общественного бизнеса; 2) социальный и экономический институт, влияющий на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; 3) научная дисциплина, изучающая технико-организационные, социальные аспекты управления производством». [6]
Иными словами, менеджмент - это функция, вид деятельности по управлению производством, организацией (фирмой); руководству отдельными работниками, рабочей группой в организациях; определенная категория людей, осуществляющая управленческую деятельность. Это умение достигать поставленных целей, используя труд, мотивы поведения, интеллект других людей.
В основе понятий «самоуправление», «местное самоуправление», «территориальное общественное самоуправление», «социальное управление», «государственное управление», «муниципальное управление» лежит термин «управление», определяемый как «функция организованных систем различной природы (технических, биологических социальных), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание определенного состояния в соответствии с объективными закономерностями существования данной системы, реализацией программы или сознательно поставленной целью».
Следовательно, понятие «управление» более широкое, чем «менеджмент». Неслучайно в научной литературе выделяют стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный менеджмент, а также менеджмент снабжения, маркетинга, качества и ряд других видов. [9]
При этом ученые выделяют почти 80 видов управления: государственное, муниципальное, политическое социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. [14]
Исследователи М.Альберт, М.Мескон и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления «совет-менеджер», действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров - Е.Ю). Термин «менеджмент», по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления - Е.Ю.) используется термин «public administration» - государственное управление. В России в данной ситуации тоже применяются термины: «государственное управление», «политическое управление», «местное управление» и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент.
Многие авторы в качестве основания видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий – государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий – предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий – общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющее воздействие [1].
Субъектами менеджмента являются менеджеры-руководители различного уровня, наделенные полномочиями в области принятия решений в определенных сферах деятельности организации, объектом - персонал организации (фирмы), либо состав взаимосвязанных структурных подразделений любого назначения (цехи, участки, отделы, сектора, лаборатории и др.), а целью - получение прибыли на основе существующей законодательной базы. Следовательно, муниципальный менеджмент больше характерен для управления муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями, но не муниципальным образованием в целом. (Таблица 1)
Таблица 1.
Объект сравнения |
Менеджмент |
Муниципальное управление |
Местное самоуправление |
Субъект |
Менеджеры-руководители |
Органы местного самоуправления (либо население, в формах, закрепленных в законодательстве) |
Население (либо органы местного самоуправления) |
Объект |
Персонал организации (фирмы), либо состав взаимосвязанных структурных подразделений любого назначения |
Муниципальное образование |
Население |
Цель |
Получение прибыли |
и потребностей местного сообщества;
|
Самостоятельное и под свою ответственность решение населением (либо органами местного самоуправления) вопросов местного значения |
Муниципальное же управление - «это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов…» [3].
Субъектами муниципального управления являются органы местного самоуправления (население в определенных законом формах), объектом - муниципальное образование, главной целью - удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Таким образом, у понятий «муниципальный менеджмент» и «муниципальное управление» различны не только субъекты и объекты, но и цели. Исходя из этого, понятия «муниципальное управление» и «муниципальный менеджмент» полностью отождествлять нельзя. Понятие «муниципальное управление» более широкое, ёмкое, чем понятие «муниципальный менеджмент». Оно включает в себя и деятельность по управлению персоналом, предприятиями, организациями, учреждениями; и маркетинг, и стратегическое планирование, и другое.
Кроме того, поскольку местное самоуправление имеет двойственную общественно-политическую природу, постольку управленческая деятельность органов местного самоуправления тоже имеет двойственную природу: экономическую (хозяйственную) и властную (политическую).
Властный (политический) характер проявляется, прежде всего, в самостоятельном формировании, контроле и исполнении муниципального бюджета - инструмента проведения определенной политики; исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, принятии общеобязательных на территории муниципального образования нормативно-правовых актов, решений; взаимодействии с населением, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти, иными органами местного самоуправления с главной целью - удовлетворение всеобщих потребностей местного сообщества.
Политические отношения на местном уровне, на наш взгляд, возникают в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, их структуры, порядка формирования и деятельности, а также в применении форм непосредственной демократии на уровне конкретных территорий (муниципальные выборы, местный референдум, собрания (сходы) граждан и другие) [20].
Исходя из специфики управленческой деятельности органов местного самоуправления, применительно к уровню муниципальных образований следует говорить о муниципальном управлении, которое включает в себя и менеджмент, и маркетинг территории, и стратегическое планирование, и координацию деятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, и др. с целью удовлетворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества.
Среди ученых также распространено мнение, что муниципальный менеджмент как форма управления местной (муниципальной) собственностью тождественен местному самоуправлению [12]. Поскольку в местном самоуправлении и объектом и субъектом выступает население муниципального образования, а главной целью является самостоятельное решение населением непосредственно, либо через органы местного самоуправления вопросов местного значения, постольку понятия «муниципальный менеджмент» и «местное самоуправление» тоже различны. В целом же применительно к обществу самоуправление выражается в осуществлении власти и управления как народом в целом, так и различными объединениями граждан непосредственно, либо через создаваемые ими представительные органы. Поэтому самоуправление присутствует во всех сферах жизни общества и выступает более широким понятием, чем местное самоуправление, территориальное общественное самоуправление, муниципальное управление. Следовательно, муниципальный менеджмент и муниципальное управление являются составными частями местного самоуправления, которое, в свою очередь, выступает элементом самоуправления. Рис.1.
С А М О У П Р А В
Л Е Н И Е
М
Е С Т Н О Е
М У Н И Ц И П А Л
Ь Н ОЕ
