1.2. Принципы и методы муниципального управления

Принципы муниципального управления – это коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. В принципах отражаются требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти.

Муниципальное управление в Российской Федерации основано на общих и специальных принципах.

Общие принципы определяют статус муниципального управления в системе местного самоуправления, его органов и должностных лиц, а также характер и содержание их деятельности. Частные принципы определяют осуществление отдельных функций управления. Эти принципы нашли отражение в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Муниципальная власть имеет публичный характер, т.е. муниципальное управление выступает также и как публичное управление.

Поскольку публичная власть должна быть основана на законе, действовать в режиме соблюдения правовых предписаний, постольку главным из общих принципов является принцип законодательного ограничения. Данный принцип выступает одной из гарантий муниципального управления. Он означает организацию и деятельность муниципального управления на основе закона. В рамках данного принципа государство признает и гарантирует соблюдение законности в системе муниципального управления. Соблюдение законности органами и должностными лицами муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. В судебном порядке могут быть обжалованы решения и действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права физических и юридических лиц. С другой стороны, содержание данного принципа сводится к тому, что любое вмешательство государства в дела местного самоуправления требует законодательного воплощения, т.е. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например, осуществляется законом (федеральным или субъекта РФ) с одновременной передачей необходимых ресурсов для их исполнения. В этом случае реализация переданных полномочий и порядок расходования средств, переданных для реализации этих полномочий, подконтрольны государству. Условия и порядок такого контроля также определяются законодательно. Ограничение полномочий органов государственной власти в сфере муниципального жизнеобеспечения обозначает наделение населения и органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществлению муниципального управления.

Принцип самоуправления. В целом самоуправление – это принцип самоорганизации людей, сообществ (в нашем случае местного сообщества), групп, при котором эти субъекты самостоятельно определяют свои цели, задачи, потребности, интересы, реализуют их и осуществляют контроль. По отношению к муниципальному управлению данный принцип подразумевает самостоятельную и под свою ответственность деятельность органов местного самоуправления и местного сообщества (населения), по формированию, утверждению, исполнению и контролю за расходованием местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, управлению муниципальным имуществом, принятию программ и правил, касающихся жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, а также по решению иных вопросов местного значения.

Принцип социальности. Данный принцип тесно связан с принципом самоуправления. При осуществлении муниципального управления, прежде всего, должны учитываться и удовлетворяться интересы и потребности населения данного муниципального образования, поэтому одной из главных целей является решение проблем, связанных с повышением качества жизни населения. Другой стороной данного принципа является привлечение непосредственно населения к подготовке, принятию, осуществлению и контролю над осуществлением управленческих решений на данной территории. Юридически в нашей стране властные полномочия граждан закреплены в статье 3 главы 1 Конституции Российской Федерации: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Поэтому органы местного самоуправления (выборные и иные) должны создать условия для непосредственного участия населения в принятии решений и управлении муниципальным образованием. Также данный принцип следует учитывать при стратегическом планировании, поскольку, разрабатывая стратегию развития, следует учитывать, что тактика и стратегия могут быть реализованы только тогда, когда они будут восприняты, поняты и поддержаны как муниципальными служащими, специалистами предприятий, организаций, учреждений, так и населением муниципального образования.

Принцип гласности деятельности. Эффективность и активность участия населения в управленческом процессе на уровне муниципального образования напрямую зависят от реализации принципа гласности и открытости. Развитие институтов демократии на местном уровне обеспечивает связь органов муниципального управления и должностных лиц с местным сообществом и их подконтрольность населению. Гласность выступает важным элементом демократической системы управления. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, её подконтрольность обществу, возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Реализация данного принципа означает открытость, прозрачность деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, систематическое информирование о ней населения.

Принцип целевой ориентации муниципального образования. Развитие муниципального образования основывается на определенных целях совместной деятельности. Эффективность муниципального управления зависит, прежде всего, от умения правильно определять и устанавливать цели развития муниципалитета. Цели развития отражаются в перспективных программах и планах.

Принцип коллегиальности и единоначалия. Решения по определенным предметам ведения на уровне муниципальных образований могут приниматься как коллегиально, так и единолично. Коллегиальность необходима для обсуждения и принятия основных организационных и социально-экономических решений, связанных с выработкой миссии муниципального образования, его развитием, а также другим наиболее важным вопросам и проблемам управления муниципальным образованием. Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами местного самоуправления решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа и кворума для принятия решений. Принцип коллегиальности проявляется также в работе постоянных депутатских комиссий. Также решения по определенным вопросам управления муниципальным образованием могут приниматься конкретными должностными лицами (глава администрации, руководитель конкретного звена системы управления муниципалитетом). Приказы и распоряжения для конкретного специалиста должны исходить от одного начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, единство требований. В любом случае органы и должностные лица в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и несут ответственность в порядке, установленном законодательством.

Принцип государственной гарантии. Гарантии – это совокупность условий и средств, обеспечивающих организацию и деятельность органов и должностных лиц муниципальных органов управления. Государство гарантирует функционирование муниципального управления, а именно: наличие муниципальной собственности (в том числе земельной), объекты которой определяются, исходя из их значимости для обслуживания населения. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается финансовыми ресурсами, так как без экономических гарантий оно осуществиться не сможет. Существуют также и юридические гарантии, которые включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности исполнения решений, принятых органами местного самоуправления, всеми субъектами на территории муниципального образования и другие. Организационные и кадровые гарантии включают: принятие необходимого законодательства в области местного самоуправления; определение структуры органов местного самоуправления населением самостоятельно; учет мнения населения при изменении границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление; подготовку на государственном уровне муниципальных служащих; информационное и методическое обеспечение местного самоуправления; право муниципальных образований иметь собственную символику; и другие элементы. Духовные гарантии включают в себя систему духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом, уровень культуры, в том числе и политической, правосознания гражданина и общества в целом. И, наконец, к политическим гарантиям относятся политико-правовой режим государства, народовластие, организация системы власти на принципах разделения властей, разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и другие.

Принцип системности. Данный принцип позволяет рассматривать муниципальное образование как единое целое, как систему, состоящую из взаимодействующих, разнокачественных, но одновременно совместимых на конечные результаты элементов. Иными словами, применение данного принципа дает возможность комплексного изучения явлений и процессов функционирования и развития муниципального образования, с учетом их взаимосвязей. Он позволяет исследовать социально-политические и экономические процессы на уровне муниципальных образований, решать проблемы развития муниципалитетов, эффективно использовать материальные и нематериальные ресурсы муниципального образования, а также позволяет сохранить целостность при построении структуры. Принцип системности также должен учитываться в тех случаях, когда одна и та же функция выполняется разными структурами органа местного самоуправления (например, администрация), или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры органа местного самоуправления, либо же данная функция выполняется совместно разными органами местного самоуправления. В целом данный принцип позволяет учесть специфику муниципалитета и достичь целей муниципального образования и муниципального управления, при формировании которых должны предусматриваться все элементы системы управления, необходимые для обеспечения эффективного достижения поставленных целей.

Принцип сочетания территориального и отраслевого управления. Кроме создания условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, главной целью муниципального управления, как уже говорилось, является удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. В каждом конкретном поселенческом коллективе имеются собственные интересы совместного проживания, что обусловлено историческими, природными, географическими, социальными, экономическими и иными особенностями территории. Реализация этих интересов связана с соответствующей организацией производства и функционированием определенных отраслей хозяйства. Иными словами, для реализации интересов необходимо грамотное сочетание отраслевого и территориального управления в муниципальном образовании. На основе отраслевого принципа формируется механизм управления, исходя из развития конкретной отрасли (промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт и др.) Территориальный же принцип способствует реализации возможностей, исходящих из территориальной организации хозяйства. Оба эти принципа оказывают влияние на хозяйственную жизнь муниципалитета, при этом территориальный фактор часто испытывает на себе влияние хозяйственной специфики. Эффективность управления зависит от сочетания этих принципов.

Принцип вертикального и горизонтального разделения функций. Суть данного принципа заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения распределяются не только между органами государственной власти и местного самоуправления (вертикальное разделение функций), но и внутри муниципалитета между различными субъектами: между органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления, населением и т.д. От четкого разграничения функций зависит эффективность управления муниципалитетом.

Принцип соразмерности материальных и финансовых ресурсов муниципального управления его полномочиям. Данный принцип закреплен в Европейской Хартии о местном самоуправлении и в законодательстве Российской Федерации. В частности, в статье 9 Хартии сказано, что «финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям». От соблюдения данного принципа зависит реальная способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, удовлетворять общественные интересы и потребности местного сообщества.

Принцип ответственности. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов местного сообщества. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны населения за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью, прежде всего, перед населением. Формы контроля, порядок и условия ответственности устанавливаются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления также несут ответственность за свою деятельность перед государством, физическими и юридическими лицами в установленном законом порядке.

Принцип корпоративизма. Управление муниципальным образованием в целом, также как и отдельными органами местного самоуправления, либо предприятиями, организациями, учреждениями должно основываться не на принципе «разделяй и властвуй», а на принципах корпоративизма. Только дух корпоративизма обеспечит достижение целей муниципального управления и местного самоуправления в целом. Именно корпоративные отношения являются механизмом удовлетворения интересов каждого через развитие сообщества.

Принцип адаптивности. Приобретая относительную автономность, муниципальное управление остается зависимым от окружающей среды, её динамики. Поэтому для сохранения системы в процессе управления следует обеспечить внешнюю и внутреннюю адаптацию системы муниципального управления, адекватную требованиям изменяющейся внешней среды. Следовательно, на уровне муниципального управления должны отслеживаться и внедряться современные технологии, ориентированные на интересы населения; гибкие системы управления; новые организационные структуры с развитыми горизонтальными и вертикальными связями и др. Поскольку же это могут осуществить только высококвалифицированные кадры, постольку требуется постоянное повышение квалификации муниципальных служащих, выборных должностных лиц, специалистов муниципальных предприятий, организаций, учреждений и других категорий.

Эти и другие демократические принципы муниципального управления помогают выяснить сущность муниципального управления, его отличительные черты и признаки, выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности развития местного самоуправления и муниципального управления.

Методы муниципального управления – это способы осуществления управленческой деятельности, применяемые для постановки и достижения целей управления.

Содержание методов сводится к ответам на вопросы: как (каким образом) достичь поставленных целей? Как (каким образом) осуществить управленческую деятельность?

Методы муниципального управления тесно связаны с его принципами: методы являются способами реализации принципов. По сравнению с принципами методы носят альтернативный характер, иначе говоря, возможен их выбор, замена одного другим и т.д.

Существует множество классификаций методов управления. Образно говоря, методы можно классифицировать «с птичьего полета, с горы и из мышиной норы» (Л.Гумилев).

В практике муниципального управления применяются:

• Организационно-административные методы. Они оказывают прямое воздействие на управляемый объект (муниципальное образование, в целом, аппарат местной администрации, муниципальное хозяйство, муниципальные унитарные предприятия, и другое) через приказы, распоряжения главы местной администрации, оперативные указания (устные, письменные), решения представительных органов местного самоуправления, контроль за их исполнением и другие. Данные методы отличаются четкой адресностью директив, обязательностью выполнения распоряжений и указаний;

• Экономические методы представляют собой совокупность экономических рычагов, с помощью которых достигаются цели развития муниципалитета в целом, и муниципального хозяйства, в частности. На уровне муниципалитетов данные методы выступают в формах: планирования, анализа, финансирования и др.;

• Социально-психологические методы представляют собой совокупность специфических методов воздействия на личностные отношения и связи, возникающие на уровне муниципальной службы, а также на социальные процессы.

• Для эффективности управления также должны применяться: системный подход; метод моделирования; методы социологических исследований (в том числе мониторинг общественного мнения); методы исследования социальных, экономических и политических институтов и процессов; метод сравнения; структурно-функциональный анализ; планирование и прогнозирование; методы контроля; методы принятия управленческих решений и многие другие методы.

Применение данных методов зависит от характеристик конкретного муниципального образования, его особенностей.