4.4. Механизмы государственного контроля в сфере местного самоуправления

Строительство российской государственности предполагает наличие единой, эффективной системы управления обществом, четкой организации работы, отлаженного механизма взаимодействия всех звеньев публичной власти, контроль со стороны государства за соблюдением правовых норм, единой государственной политики. Поэтому встает вопрос обеспечения беспрепятственного прохождения управленческих решений от федерального центра до органов местного самоуправления и объема контроля над их реализацией.

В целом же в любом государстве, независимо от его формы, и при любой степени развития демократии, политика и деятельность местного самоуправления, муниципального управления — это интегральная часть общегосударственного политического механизма управления, поэтому они должны осуществляться согласованно. При этом важную роль в достижении данной цели играет государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Кроме того, необходимость контроля обосновывается еще и тем, что «многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать стандарты их реализации».

Исследователи констатируют необходимость расширения оснований применения контроля и надзора, общую недостаточность субъектов осуществляющих контрольно-надзорные полномочия. Так, например, М.И.Васильев отмечает, что закрепление в качестве субъектов контрольно-надзорной деятельности только судов и прокуратуры «явно преувеличивают их возможности, преуменьшив опасность нарушения законности со стороны органов местного самоуправления» т.е. необоснованно «обгоняют» положения Европейской хартии местного самоуправления.

В целом государственный контроль как функция управления представляет собой направленную организационную деятельность, основное назначение которой состоит в получении информации о процессах управления с целью своевременной корректировки, преодолении отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы.

Контроль реализуется как прямым вмешательством в сферу муниципального управления, так и опосредованным путем.

К.А.Пивоваров выделяет также надзор, понимаемый как «суженый вид контроля», проявляющийся в формах судебного, административного, финансового надзора. Также действует «система административной опеки», как крайняя степень бюрократической централизации и регламентации поднадзорного объекта. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступать в силу, пока не получат одобрения уполномоченного представителя государства. Реализация надзора всегда происходит опосредованным путем (например, опротестование решения органа местного самоуправления в судебном порядке).

Социальное назначение государственного контроля в отношении органов местного самоуправления заключается в недопущении государственными органами отклонений поведения органов местного самоуправления от заданных правовыми нормами правил, стандартов, нормативов, обеспечение стабильности государственного управления, реализации единой государственной политики. (Например, контроль надлежащего осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий).

Объем контроля государства за муниципальными органами власти отражает соотношение «централистских» и «децентралистских» тенденций взаимоотношения центрального/регионального уровня управления с муниципальным. Децентрализация способствует приближению правительства к людям, содействует разнообразию в политике, полному отражению потребностей и предпочтений местного сообщества, в то же время централизация лучше обеспечивает национальные интересы.

История подтверждает, что, местное самоуправление, несмотря на глубокие исторические корни, всегда ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти. Какая бы форма местного самоуправления ни устанавливалась государство на определенном этапе брало её под прямой(косвенный) контроль, поскольку государственные начала в российской политической системе развивались быстрее [18]. «Нельзя допустить идеи, будто бы у какого бы то ни было общественного управления имеются какие-либо исключительно свои дела, не подлежащие контролю государства. Эта точка зрения принципиально ложная… В социальных группах и нет таких дел или интересов, которые бы не касались так или иначе всего государства. С точки зрения Верховной власти, все, что только происходит в нации, касается и её самой, Верховной власти, и при надобности подлежит её вмешательству».

Еще в 20-е годы прошлого века создатель муниципальной науки в России Л.А.Велихов отмечал, что «...трудно безоговорочно отрицать легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления» и выделял две причины осуществления правительственного надзора за муниципальным управлением. Одна из них, по мнению ученого, заключается в «естественном стремлении центральной власти ... до известной степени подчинить муниципальную сферу общей и единообразной государственной политике, избегая в то же время трудностей непосредственного заведования этой чисто местной сферой...». Другая - кроется «в недоверии правящей бюрократии, то есть назначенных центральной властью агентов, к органам самоуправления, избираемых частью самого населения». Л.А.Велихов считал, что бюрократия видит только в себе самой «нормального государственного арбитра и какую-то панацею от всех «вредных» уклонов и увлечений на местах», что приводит к установлению «мелочной и придирчивой опеки бюрократической администрации над выборными органами...». При этом ученый не отрицал легальность и целесообразность правительственного надзора и контроля над действиями городского самоуправления 4.

По Положению 1864 года государственный контроль за деятельностью земских учреждений осуществлялся в форме губернаторского надзора (прямой и косвенный). Прямой - за организацией и проведением местных выборов, надлежащим исполнением полномочий, за распорядительной деятельностью земских собраний, законностью земских постановлений и др. Косвенный – утверждение губернатором в должности председателя земского собрания и земской управы, а также членов земской управы и др.

В целом же, по мнению В.В.Куликова, к недостаткам административного контроля в этот период относятся: формальный характер, ориентированный на внешнее соблюдение земским собранием законности всех постановлений (часто формальный характер не позволял «…своевременно пресекать злоупотребления и в то же время допускавший произвольное применение в случаях, когда административное вмешательство не имело под собой достаточных оснований»); невмешательство губернатора в существо вопросов; невозможность осуществления губернатором эффективного оперативного контроля над исполнительной деятельностью земств; а также исполнение губернатором одновременно и распорядительных, и надзорных функций 8.

В дореволюционной России по Городовому положению 1870 года надзирающие органы (губернатор (градоначальник), губернское по городским делам присутствие) имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, а также немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации.

Затем, принятое в 1892 году новое Городовое положение, дало губернатору и губернскому присутствию возможность надзора не только за законностью, но правильностью и целесообразностью решений городского управления.

Уже в начале прошлого века отечественные теоретики муниципального права выделяли два типа правительственного надзора над местным самоуправлением: