Глава II муниципальное управление: исторические традиции и современная практика

2.1. Становление местного самоуправления и муниципального управления в России в дореволюционный период

Местное самоуправление и муниципальное управление имеют давнюю историческую традицию. Анализ исторических аспектов дает возможность проследить тенденции становления и развития местного самоуправления и муниципального управления, выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем.

В подтверждение этому слова В.П.Безобразова: «…для того чтобы выбрать точную модель управления необходимо изучить прошлое самоуправления, его практику и только из такого прошлого можно понять настоящее, чтоб верно идти к будущему, к переустройству местного управления на основании практических нужд самой жизни, а не на основании отвлеченных требований теории как канцелярских бюрократических соображений, - тех, и других чуждых потребностям действительной партийной жизни» 1.

Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах. Считается, что в рамках этого движения в XIX веке были проведены реформы, заложившие основы правовых муниципальных систем ряда европейских стран, а также США, Японии и других государств.

Однако традиции общинного, городского самоуправления имеют давнюю традицию. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в 1 веке до н.э. Организация местного (муниципального) устройства была создана по образу и подобию государственного устройства. Основным элементом самоуправления являлась община. Высшим органом местного (муниципального) управления являлось народное собрание всех граждан, организованное по куриям. В городах избирались и действовали муниципальные сенаты, состоящие из 100 членов, а также формировалась магистратура, исполняющая административные и судебные функции. Органы государственной власти издавали законы, регулирующие деятельность местных органов, а также осуществляли контроль за их деятельностью. Опыт Рима был использован во многих странах, в том числе и в России.

Община у славян зарождается со времен разложения родового строя. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы. С введением христианства в 988 году в русском обществе расширяется круг субъектов самоуправления: наряду с производственными и территориальными общинами, у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправления. В его основе был заложен производственно-территориальный принцип. Например, в Пскове духовенство ряда церквей объединялось в собор, который избирал из своего состава церковных старост, уполномоченных управлять делами этого собора. На Руси же местное самоуправление не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти. Но его роль в управлении обществом и влияние на судьбу народа была несомненной. Земли с давних времен на Руси пользовались автономией и самоуправлением. Некоторые ученые выделяют даже особый тип русского государства – вечевое государство».

В IX-XII веках возникло государство Киевская Русь, которое характеризуется как раннефеодальная монархия. Во главе государства стоял Великий князь, опиравшийся на дружину и совет старейшин. Он назначал наместников в города и в сельскую местность. Но вместе с тем в городах действовали вече, исполняющие законодательные, исполнительные и судебные функции и являющиеся высшим органом государственной власти, который просуществовал до II половины XV века. Историк Н.И.Костомаров, например, отмечал, что «где земля, там и вече, а где вече там непременно будет князь. Земля была власть над собою, вече – выражение власти, а князь – её орган»

К особенностям управления в этот период можно отнести отсутствие юридических норм определения состава вече, а так же единой формы выражения его воли. Вече издавало законы, выбирало и судило городских сановников, решало вопросы войны и мира, жаловало земли, устанавливало повинности населения, решало другие жизненно важные вопросы. Оно являлось политической силой, «князья вынуждены были считаться с этой силой, сходить с ней в сделки, заключать «ряды» с городами, политические договоры. Эти договоры определяли порядок, которого должны были придерживаться местные князья в своей правительственной деятельности. Так власть местных князей является ограниченной вечами волостных городов» 14. В Новгороде отношения между князем и вечем оформлялись в форме письменного договора.

Описывая Киевское вече 1146 года, Н.М.Карамзин отмечал его нравственную сторону, ибо оно добивалось от князей клятвы в том, что те будут честно исполнять обязанности по защите населения. А когда князья нарушили клятву - жестоко поплатились за это 14. А «самое управление князей и их посадников в то время было далеко не самостоятельным, потому что рядом с властью князя, или посадника, стояла власть земщины в лице веча и выборных старост, зависящих не от князя, а от народного веча» 2.

Особенное развитие вече получило в Новгородской и Псковской республиках. Особое положение этих республик в общественном воспроизводстве, как торгово-ростовщических центров, обусловило и особенности их вече - приоритет местного экономического интереса над общегосударственным. К классическим вечевым республикам можно отнести и Вятку, основанную новгородскими дружинниками - ушкуйниками (ушкуями назывались их лодки). Вятские «вольные мужики» даже князя на правление не приглашали, управляясь своими силами.

Вече в этих республиках утверждало новые и отменяло старые законы, принимало решения о постройке городов, крепостей, церквей, устанавливало меры веса, длины, а также решало вопросы налогообложения, обороны, организации военных походов, избрания и смещения должностных лиц - посадников, тысяцких, владык, воевод и контролировало их деятельность, а также избирало князя и заключала с ним «ряд», рассматривало судебные дела.

Но вече не было постоянно действующим органом, поэтому, когда оно не собиралось, функции высшего органа государственной власти осуществлял Совет господ, состоявший из архиепископа, посадника, тысяцкого, бывших посадников, бывших тысяцких, сотских и кончанских старост. Руководил его работой архиепископ. Совет господ предварительно рассматривал все дела, подлежащие ведению вече, готовил проекты решений, руководил военными вопросами, финансами, внешними сношениями, координировал деятельность высших должностных лиц.

Первым должностным лицом в Новгороде и Пскове был посадник. Он же являлся и главой республики. В Новгороде, например, выборы посадника проводились ежегодно на вечевых сходах, которые он же и созывал, и где председательствовал. Князья в Новгороде и Пскове, прежде всего, исполняли функции предводителей войска. Даже если князь не был избран, а силой захватил город, требовалось согласие народа на его княжение. В этом проявлялись основы народовластия в древнерусских республиках.

Демократический принцип построения власти характерен не только для высшего звена. Основой самоуправления внизу являлась улица, на которой избирался староста. Улицы объединялись в сотни. Две сотни составляли «конец», во главе которого стоял «кончанский» староста, ведущий дела под контролем «кончанского» вече. Союз «концов» составлял общину великого Новгорода и Пскова. Территория каждой из республик состояла из областей - пятин. Каждая пятина административно починялась одному из концов города. Пятины делились на волости, которые управлялись старостами, а волости - на погосты. Таким образом, управление в республиках строилось на началах выборности снизу доверху.

В начале XIII века основы вечевого строя были подорваны и уничтожены монголо-татарскими захватчиками. Но самоуправление народа не погибло, оно трансформировалось в другие формы народовластия, которые с XVI - XVII веков стали сочетаться теперь уже с царской властью: Земские соборы, крестьянская община, казачье самоуправление, а с середины XIX века - земство.

В середине XVI века происходит замена системы кормления, т.е. местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Губные учреждения в уездах действовали первоначально наряду с наместниками. В 1555г. Указом Ивана IV система кормления была упразднена и введены земские учреждения.

Примерно в это же время завоевывает популярность такая форма средневековой демократии как Земские соборы - центральные (высшие) сословно-представительные учреждения России. Их появление связано с объединением русских земель в единое Московское государство. Они объявлялись царской грамотой и состояли из Боярской Думы (постоянно действующего органа при царе); «Освященного собора» (высшее духовенство), кроме них к работе привлекались выборные от дворян, посада и черносошного крестьянства. К основным функциям Соборов относились: обсуждение основных вопросов внешней и внутренней политики, законодательство, финансы, государственное строительство. Все вопросы обсуждались по сословиям, а затем принимались на общем собрании.

На местах своеобразным аналогом Соборов были земские и губные избы, также являвшиеся сословно-представительными органами. Земские избы выполняли финансово-налоговые функции, а губные - полицейско-судебные («посадить на губу»). Компетенция изб закреплялась как в губных грамотах, так и в земских уставных грамотах, подписываемых царем. Их штат состоял из сотских, пятидесятских, старост, целовальников, дьяков. С 1556 года в уездах и волостях, где еще отсутствовало помещичье землевладение, крестьяне черносошных и дворцовых земель, а также посадские люди в городах получили право выбирать из своей среды старост, целовальников и земских судей. Округом старосты была волость или город. В своей деятельности старосты и целовальники опирались на сотских, пятидесятских и десятских. Губной староста выбирался из дворян, а целовальники - из черносошных крестьян или посадских. Земские старосты и целовальники - избирались на сходах в городах, станах, волостях черносошными крестьянами и посадскими людьми на сходах. К середине XVI в. сформировались города, волости и уезды - территориальные единицы для устройства местного самоуправления

Как видим, хотя и с сословными ограничениями, но в это время в Российском государстве значительно увеличиваются возможности участия народа в управлении местными делами.

В XVII веке устанавливается система приказно-воеводского управления на местах.

Однако губные и земские учреждения продолжали существовать. За ними осуществлял контроль воевода, назначаемый центральной властью. Затем воевода стал управлять ими и выполнять фактически полицейскую функцию. При этом земские органы продолжали сохранять самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Петровские реформы затронули местное самоуправление, прежде всего, в городе, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. 30 января 1699 года царь издал указ о самоуправлении городов и о выборах бурмистров. Избранные образовали бурмистрские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах. Например, Главная бурмистрская палата (ратуша) в Москве ведала всеми выборными людьми в городах России, а её члены с докладом о денежных поступлениях входили прямо к государю.

Однако настоящей первой попыткой кардинальных административных реформ была губернская реформа 1708-1710гг., когда государство было поделено на восемь губерний (Петербургская, Архангелогородская, Смоленская, Московская, Казанская, Киевская, Азовская, Сибирская). Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (по-старому - воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена новая промежуточная административная единица - провинция во главе с обер-комендантом. В 1713-1714гг. появилось еще три губернии (Нижегородская, Астраханская, Рижская), а с 1715 года губернии стали делиться на провинции (числом - 50), а провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на «доли» во главе с ландратом (в каждой доле по 5536 дворов). Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции, т.е. местная власть продолжала носить сословный характер. Спустя некоторое время, на смену долям пришли «дистрикты», в каждом из которых находилось не менее двух тысяч дворов. В провинции основными административными звеньями являлись комендант; камерир, организующий сбор налогов; и рентмейстер, возглавляющий местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары отвечали, прежде всего, за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

Реформа местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти. Во-первых, была создана стройная система органов государственного управления, каждое звено которой отличалось от других строго определенными функциями на всей территории страны. Во-вторых, новые органы управления имели коллегиальный характер. Члены коллегий были наёмными чиновниками, получавшими государственное жалование, что способствовало росту их профессионализма. Иными словами, система управления в абсолютной монархии отличалась от старой феодальной тем, что чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу, государству.

Но первая губернская реформа обнаружила и свои недостатки, среди которых было неэффективное трехуровневое управление. Это и стало причиной второй губернской реформы, которая началась в 1719 году. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция (вначале 47, а затем до 50).

Провинции, как и в первой реформе, делились на дистрикты, возглавляемые земскими комиссарами. К их компетенции относился сбор налогов, которые они передавали в рентерею, ведали полицией. Им подчинялись так называемые нижние земские комиссары, у которых, в свою очередь, были в подчинении сельские сотские и десятские, старосты и разного рода выборные люди, т.е. общинные структуры поддержания порядка.

Тогда же была осуществлена попытка создать внизу, в провинциях, независимый от исполнительной власти суд. В провинциях существовали хофгерихты, или подворные апелляционные суды и провинциальные коллегиальные нижние суды, которые функционировали в крупных городах. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад. Во всех остальных случаях действовал городовой (или земский) судья.

Однако вскоре (1718-1724гг.) система гражданской власти была деформирована в сторону усиления полномочий военных образований типа полковых дворов. Сословно-выборное начало в системе государственного управления постепенно заменялось «назначенством». Из всех функций новой системы государственного управления широко были представлены финансовая, оборонительная и финансово-охранительная. Органом городского управления являлся городской магистрат - коллегиальное, выборное учреждение. В 1721 году был утвержден «Регламент или Устав Главного магистрата», определивший его функции и утвердивший городовые магистраты во всех губерниях и провинциях 27. Впервые в данном правительственном документе (глава V) российские города официально были классифицированы на 5 групп: большие главнейшие города (Санкт-Петербург, Москва, Новгород, Казань, Рига) и другие, в которых дворов от 2 до 3 тысяч и выше; города, в которых от 1000 до 1500 дворов и выше; города, в которых от 500 до 1000 дворов; небольшие города, в которых от 250 дворов и выше; все малые города и слободы, «где какие обретаются».

По этому документу к компетенции городского магистрата относились: учет дворов и проживавшего в них населения; организация выборов старшин и старост; раскладка прямых и косвенных налогов и повинностей; содействие развитию ремесла, торговли, городского хозяйства; организация граждан в гильдии и цехи; открытие новых и поддержка старых мануфактур; открытие школ и богаделен; размещение войск на постой; осуществление противопожарных мероприятий; наблюдение за санитарным состоянием города; правильностью мер и весов; борьба с нищенством. Магистраты исполняли также судебные функции по отношению к торгово-промышленному населению города, а также должны были посылать в Главный магистрат: «чертежи о положении тех городов, которые при морях или при больших реках лежат», «описание, в каком состоянии оные города обретаются», какие здесь промыслы имеются, откуда товары прибывают и куда отправляются, а также подробное описание жителей города и «кто какой промысел имеет».

Характерной чертой городского самоуправления в тот период являлся его узкосословный характер. Главной его задачей являлось удовлетворение интересов сословия, а не территориального сообщества. Самоуправлением пользовались только нерегулярные (знатные) граждане (дворяне - «шляхетство, которое в близости от городов деревни и усадьбы свои имеет», духовенство, приказные-служители, «у дел приставленные»), регулярные граждане двух гильдий: 1 - банкиры, знатные купцы, врачи, аптекари, художники, портные, сапожники и другие; 2 - мелкие торговцы и ремесленники. Граждане собирались на сходы, обсуждали текущие дела, устанавливали размер денежных сборов среди своих членов и избирали должностных лиц - гильдейского старосту и его товарищей. «Все подлые люди, обретающиеся в наймах и в черных работах» гражданами не являлись, поэтому права на самоуправление не имели. Ремесленники (2-ая гильдия) по Регламенту подразделялись на особые корпорации - цехи. Их возглавляли выборные должностные лица - старшины (альдерманы), к полномочиям которых относились: наблюдение за качеством ремесленных изделий, производство и распределение сбора государственных податей, повинностей.

Кроме магистратов в городах действовали мирские посадские сходы - «земские советы», создаваемые посадскими старостами. В сходах принимали участие «все мирские люди». Сход избирал членов магистратов и ратуш, других должностных лиц, которые затем утверждались Главным магистратом и являлись государственными служащими, обсуждал «мирские нужды», вопросы городского хозяйства, раскладывал подушные подати, отдельные гражданские сборы и др.

Преобразования Петра I, с одной стороны, приобщали население к управлению, с другой, - перенесение иноземных полицейских форм управления на русскую почву приводило к усилению государственного вмешательства в жизнь общества. Реально органы местного самоуправления превращались в бюрократический придаток государственной машины, а выборные должностные лица выполняли в основном государственные функции. Имеющие право на самоуправление дворяне и граждане, видели в органах самоуправления не проводников своих интересов, а места прохождения государственной повинности. В результате власть все больше сосредоточивалась в ругах губернаторов. Начало зарождаться противодействие между государственными структурами управления и земским элементом в уездном и городском управлении.

Во второй четверти XVIII века в политике русского абсолютизма усилилась централизация. Указом 24 февраля 1727г. Городовые магистраты были переданы в подчинение губернаторам и воеводам. А в 1728 году был упразднен и Главный магистрат. Органы городского управления превращались в придаток местных государственных властей, а правительство предписывало магистратам и ратушам быть «губернаторам и воеводам послушными».

Екатерина II делает попытку реорганизовать местные органы власти. При этом система местных губернских учреждений оказалась настолько прочной, что просуществовала в своей основе вплоть до реформы 1861 года, а некоторые ее элементы до 1917 года. Эта система обеспечивала господство дворянского сословия во всех звеньях этого аппарата, т.е. местные учреждения были основаны на сословном самоуправлении. Основы этой системы были установлены в таких актах, как «Грамота на права и выгоды городов Российской империи» (1785г.) и «Грамота на права вольности и преимущества благородного российского дворянства» (1785г.). Город становится самостоятельной административной единицей. В законодательство впервые вводится понятие городского сообщества как совокупности обывателей без различия сословной принадлежности. Каждый город являлся юридическим лицом и должен был иметь свой герб, печать, дом для собраний и архивы. Город мог «составлять особливую казну своими добровольными складками», взимать с городских обывателей взносы и сборы. Впервые градское общество получило право выбирать органы местного самоуправления. Жалованная грамота городам основным субъектом городского самоуправления определила «общество градское» (городское собрание), которое составляли городские обыватели - лица не моложе 25 лет, проценты с капитала которых, должны быть не менее 50 рублей. Городское население делилось на 6 разрядов или «состояний», которые различались либо происхождением, либо размером капитала: 1) настоящие городские обыватели, которые имеют в городе дом или строение, или место, или землю; 2) купцы первой, второй или третьей гильдии; 3) цеховые ремесленники: мастера, подмастерья, ученики различных ремесел; 4) иногородние и иностранные гости; 5) именитые граждане (чиновники, ученые, художники, капиталисты, банкиры и другие); 6) посадские, живущие «промыслом, рукоделием или работою кормятся в том городе».

Городское собрание собиралось один раз в три года по приказанию и дозволению губернатора для рассмотрения наиболее важных его предложений, в основном связанных с развитие города и направлениями деятельности губернской администрации в ближайшие годы.

Текущие вопросы жизни города решали такие выборные органы городского самоуправления как общая городская дума и ее исполнительно-распорядительный орган - городская шестигласная дума, которая созывалась еженедельно. Городская общая дума являлась представительным органом. Шестигласная - избиралась общей городской думой.

Компетенция городского самоуправления определялась решением вопросов местного значения, среди которых было: наблюдение за прочностью городских зданий и построение торговых площадей, пристаней, амбаров, магазинов и др.; развитие системы общественного призрения; деятельность по увеличению источников местных доходов; охрана города от ссор и тяжб с окрестными городами и селениями; полицейские функции; разрешение споров и конфликтных ситуаций между гильдиями и цеховыми организациями ремесленников.

Но фактически многие сферы управления находились в ведении государственных органов управления, местной правительственной администрации, состоящей из дворян. Да и хозяйственная деятельность органов местного самоуправления не была подкреплена достаточными финансовыми ресурсами.

В данный период в соответствии с законодательством дворянское самоуправление отличали следующие черты. Представительным органом дворянского самоуправления стало Собрание, наделенное правами юридического лица. В его состав входили все дворяне, владеющие имениями на данной территории и достигшие 25-летнего возраста. Собрание избирало предводителей дворянства сроком на три года, кандидатуры которых подлежали утверждению губернатором (на уровне уезда) или представителем монарха в губернии при избрании губернского предводителя дворянства. Дворяне получали право обсуждать и давать представления по «вопросам общественной пользы» местным властям, центральным государственным органам, государю императору. Собрание также избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции. Отношения органов дворянского самоуправления с органами государственной власти строились, исходя из принципа административного контроля государства за организацией и деятельностью органов дворянского самоуправления.

Жалованная грамота представляла определенные гарантии деятельности органам местного самоуправления. Также как и дворянское собрание, городское собрание не представало перед судом, но защищалось своим стряпчим (председателем). Одновременно с этим, разрешалось жаловаться на работу городского общего собрания и городской шестигласной думы в губернский магистрат. Государство, таким образом, выступало арбитром в разрешении конфликтных ситуаций между органами городского самоуправления и горожанами.

В уездах действовал нижний земский суд под предводительством земского исправника, или капитана, избираемого дворянством. Но, несмотря на выборность, капитан зависел от губернатора и губернских чиновников.

Пришедший к власти после Екатерины II Павел I свернул реформирование местного самоуправления и упразднил Жалованную грамоту городам и наместничества.

Следующим важным этапом развития общественных элементов управления стала реформа 19 февраля 1861 года, по существу давшая дорогу крестьянской общине. Передовые умы России отводили ей главную роль в ослаблении и упразднении центральных функций государственной власти.

А.И.Герцен, например, характеризуя сельскую общину, писал в 1851 году: «Русская сельская община существует с незапамятных времен и довольно схожие формы ее можно найти у всех славянских племен... Сельская община представляет собой, так сказать общественную единицу, нравственную личность, государству никогда не следовало посягать на нее; община является собственником, облагаемым объектом; она ответственна за всех и за каждого в отдельности, а потому автономна во всем, что касается ее внутренних дел» 6.

Линии на усиление роли общины как местной крестьянской власти придерживался и народник П.А.Лавров, представлявший «общину основным элементом русского государственного и общественного строя».

Революционер П.И.Ткачев, видел суть реформ в России «в развитии общинного самоуправления и постепенном ослаблении и упразднении центральных функций государственной власти» . В программе «Земли и воли», вышедшей в конце 1876 года, прямо говорилось: «... существующий ныне государственный строй противоречит духу русского народа, который в течение истории доказал свое стремление к полной автономии общины и свободной интеграции общин в волости, губы, земли и т.д. Поэтому мы должны добиваться перенесения всех общественных функций в руки общины, т.е. о полном ее самоуправлении» 33.

Все эти извлечения из документов не нуждаются в комментариях. Их авторы убеждены в политической значимости общинного самоуправления.

Реальное положение общины в обществе, закрепление системы крестьянского самоуправления определились политикой царского правительства при проведении крестьянской реформы, а подтверждение тому - Манифест 19 февраля 1861 года, во втором разделе которого «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» определяется состав общины, т.е. субъекты местного самоуправления, подчеркивается общность территории, хозяйственная совместная деятельность крестьян, входящих в одну общину. «Сельское общество составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных и, во всяком случае, ближайших между собой поселков ..., пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющие общие хозяйственные выгоды...». Здесь же определена и структура местного крестьянского самоуправления: сельский и волостной сходы, сельские и волостные должностные лица, сельские старосты и волостные старшины, волостные правления. Каждое сельское общество, включавшее одно или несколько селений, имело сельский сход, который выбирал сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских) и разрешал некоторые поземельные дела (например, вопросы границ общинных земель), раскладку налогов, мелкие правовые вопросы.

В Манифесте была очерчена и сфера полномочий сельского схода и сельского старосты. На сельском сходе выбирались должностные лица и выборные на областной сход; увольнялись и принимались члены общины; производился передел или окончательный раздел земли; назначались сборы на мирские расходы; велся учет и назначалось жалование должностным лицам, избранным сельским обществом; велись дела по отбыванию рекрутской повинности; назначались ссуды. Сельский староста был вправе созывать и распускать сельский сход; предлагать на рассмотрение схода все дела, подлежащие его рассмотрению; приводить в исполнение решение схода; следить за состоянием дорог, мостов, перевозов; контролировать сбор налогов; соблюдение крестьянами договоров; смотреть за порядком в больницах, богадельных и других заведениях сельского общества; выдавать крестьянам паспорта; заведовать мирским хозяйством; выполнять указания властей по полицейскому ведомству; охранять порядок и безопасность лиц общества; задерживать бродяг, беглых, дезертиров; оказывать помощь при стихийных бедствиях; вести предварительное следствие; подвергать административному наказанию лиц общества; организовывать помощь при пожарах, наводнениях, падеже скота; предупреждать потраву хлеба, любой травы, порубки в лесах и другое. Влиятельность старост определялась их личным авторитетом (по закону на должность старосты могли претендовать грамотные, приписанные к общине, крестьяне-домохозяева - главы крестьянских семейств, обладавшие земельным наделом, не судимые).

Гораздо большее значение, чем сельский, имел волостной сход. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывавшую несколько селений. В состав волостного схода входили сельские и волостные лица во главе со старшиной, а также «десятидворники» - выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волостных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора гласных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал вопросы, обусловленные хозяйственными нуждами волости, утверждал приговоры сельских сходов и другое. Избираемый волостным сходом на три года, волостной старшина выполнял полицейские функции: следил за «сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости». Ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Волостное правление состояло из старшины, всех старост, сборщика податей, одного-двух заседателей и писаря. Обязательным в волостном правлении было присутствие только старшины и писаря. Писарь назначался мировым посредником, а впоследствии - земским начальником и играл в волостном правлении немаловажную роль. Делопроизводство волостного правления было значительным.

В Манифесте особое внимание уделяется экономической независимости общины, которая обеспечивалась наличием в ее ведении общественных земель, лесов, правом сбора различного рода сборов, натуральных повинностей, правом распоряжаться общественными средствами для удовлетворения общинных потребностей и другие. Наконец, определялись обязанности общины перед государством, помещиками: управление развитием сел, осуществление противопожарных, противоэпидемиологических мероприятий, стихийных бедствий, оказание помощи престарелым и больным, а также применение системы мер к нерадивым плательщикам и другие.

Таким образом, Манифест 1861 года практически закрепил систему крестьянского самоуправления, а сельская община (мир) являлась и органом хозяйствования, и органом управления в местных территориальных рамках. Оба эти аспекта тесно связаны, но в то же время и самостоятельны. При всем демократизме Манифеста сохранялась зависимость крестьян от помещиков в земельных отношениях, а от государства - в административных. Однако Манифест все же обеспечивал функционирование и даже развитие общин. Даже антиобщинники П.Столыпин и В.Ленин не допускали принудительного уничтожения сельского общества. Это было сделано позже в 1927 году, когда ЦИК и СНК РСФСР приняли закон «О самообложении» и административным путем нарушили финансово-экономическое положение сельского общества.

При Александре II продолжается политика совершенствования властвования на местах. Его земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления в России. Именно в этот период были заложены правовые основы местного самоуправления, разработаны многие теоретические положения. Широкое распространение получила общественная теория самоуправления. По инициативе дворянских представителей в 1864г. принимается «Положение о губернских и уездных земских учреждений». Появление земского самоуправления стало поворотным пунктом во внутреннем развитии России. Земства возникли в период социально-экономического и политического кризиса, разложения сословно-крепостнического строя и просуществовали на протяжении полувека (1864 - 1917гг.). После отмены крепостного права требовалась новая система управления свободными крестьянами, имеющими землю. Земская реформа 1864 года - одна из побед либерализма в России, преследовавшая цель улучшить местное хозяйственное управление, а также удовлетворить запрос общественного мнения на самоуправление.

В 1865 году земские учреждения действовали в Самарской, Пензенской, Костромской, Новгородской, Херсонской, Псковской, Курской, Ярославской, Полтавской, Черниговской, Московской, Харьковской, Казанской, Санкт-Петербургской, Рязанской, Воронежской, Калужской, Нижегородской и Тамбовской губерниях. В 1866 году - в Смоленской, Тверской, Тульской, Симбирской, Орловской, Владимирской, Саратовской, Екатеринославской и Таврической.

В 1867 году они появились в Вятской и Олонецкой губерниях, в 1869 году - в Бессарабской, в 1870г. - в Вологодской и Пермской и в 1875г. - в Уфимской губернии, в 1876г.- в области Войска Донского. В канун февральской революции земства действовали в 43 губерниях.

К 1917 году компетенция земств распространялась на сто десять миллионов жителей. Без земств оставалось только пятьдесят одна губерния с населением в шестьдесят один миллион человек 35.

К особенностям земской формы местного самоуправления можно отнести следующее.

Во-первых, земство было введено только на уездном и губернском уровнях. А поскольку оно не имело своих структур ни на уровне волости, ни на общероссийском уровне, то его называли «пятым колесом в телеге» российского государственного управления или «зданием без фундамента и крыши». На уровне волости и селения функции, аналогичные земским, но меньшего масштаба, выполняли сельские общины, крестьянский мир.

Во-вторых, существовала четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, состоящие из уездных гласных, избираемых на три года; губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). За деятельностью земских учреждений следил губернатор и министерство внутренних дел. Губернатор же утверждал в должности членов земских управ и представлял министру внутренних дел на утверждение председателей губернских земских управ. Сенат же рассматривал споры между губернатором и земскими собраниями.

Губернское земское собрание под председательством губернского предводителя дворянства (если государь сам не назначал председателя) состояло из гласных, численность которых колебалась от 29 до 62 человек. В состав губернского земского собрания могли входить лица, занимавшие в нем должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.) Например, Вятское губернское земское собрание собиралось раз в год не позднее декабря. Сессия продолжалась не более двадцати дней, но в случае необходимости губернатор мог продлить заседание, а также созвать чрезвычайные заседания, на которых обсуждались только те вопросы, которые указывались в приглашении.

Губернская земская управа формировалась из председателя и двух ее членов и избиралась губернским земским собранием. Председателем управы мог быть избран тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. только дворянин или лицо с высшим образованием. Кроме того, в помощь управе для заведования отдельными вопросами управления избиралась комиссия, как из членов гласных, так и вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских избирательных собраниях.

В уезде земские учреждения включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности (председателя управления государственным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Уездные земские гласные выбирались на три года на уездных собраниях и на съезде кандидатов, избранных волостными сходами. Участие в избирательных собраниях ограничивалось цензами (мужской пол, 25-летний возраст, Российское подданство и др.).

Уездное земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября, которая продолжалась десять дней. При необходимости губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Уездная земская управа состояла из председателя и двух-шести членов. Председатель и члены управы избирались земским собранием на три года и утверждались губернатором. Она занималась строительством и ремонтом дорог, развитием торговли и промышленности, народного образования, здравоохранения, устройством благотворительных заведений, организацией поземельного кредита, пропагандой агрономических знаний, организацией земской статистики. По отношению к земским уездным учреждениям губернатор обладал теми же полномочиями, что и к губернскому земству. Высшим органом государственной власти в уезде являлось уездное полицейское управление.

В Вятской губернии, например, во всех уездных центрах были образованы полицейские управления. Всего их было одиннадцать. Во главе управлений стояли уездные исправники, назначавшиеся и увольнявшиеся губернатором. Они были непосредственными представителями высшей правительственной власти в уезде. Имея свое постоянное местопребывание в уездном городе, исправник два раза в год совершал обозрение уезда. При этом проводил ревизию деятельности должностных лиц, оказывал содействие в исполнении ими их обязанностей. В штат уездного полицейского входили: уездный исправник, помощник исправника, секретарь, полицейский надзиратель. К полномочиям уездных полицейских управлений относилось: обнародование указов и постановлений правительства; охрана церковных обрядов, общественного порядка; принятие мер для прекращения нищенствования; предупреждение и пресечение пожаров в лесах и полях; принятие мер предосторожности при возникновении эпидемии и наблюдение за точным исполнением постановлений по этому поводу, принятие мер по предупреждению и пресечению падежа скота; наблюдение за безопасностью путей сообщения; за чистотой в городах и селениях, за исполнением правил ловли рыбы, охоты; составление ведомостей о находящихся в уезде церквях, монастырях, благотворительных и учебных заведениях, заводах и фабриках, о числе селений и жителей уезда, о рождающихся, вступающих в брак и умирающих; наблюдение за точностью весов и мер.

Каждый уезд в территориальном отношении был разделен на станы. Например, уезды в Вятской губернии состояли из четырех-пяти станов. Во главе стана стоял становой пристав, подчиненный уездному исправнику. Становые приставы осуществляли «ближайший и непосредственный надзор за охранением благоустройства, тишины и повиновения законам. Доносили уездному полицейскому управлению о видах на урожай хлебов и трав, о переменах в произрастании и об окончательной уборке с полей хлеба».

В уездах существовали также распорядительно-исполнительные и совещательные органы из уездных чиновников - присутствия или комитеты. Уездное присутствие по воинской повинности занималось состоянием и проверкой списков призывников и призывом лиц, подлежащих воинской повинности. Уездное присутствие «по питейным делам» занималось наблюдением за исполнением правил по производству и торговле спиртными напитками. Уездный распорядительный комитет ведал расквартированием и снабжением воинских частей на территории уезда. Поэтому уездный исправник принимал активное участие в деятельности этих учреждений.

Следующей особенностью земских учреждений являлось их функционирование вне системы государственных органов, так как они в нее официально не включались. Служба в них относилась к общественным обязанностям: гласные не получали вознаграждений за работу в земских собраниях, должностные лица земских управ не считались государственными служащими, а оплата их труда шла за счет земских средств.

Таким образом, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных. При этом земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. К ведению земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию и попечение начального народного образования и здравоохранения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог и бечевников, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложенная законом на земства, квартирной повинности, содержание земской полиции и пожарной части, поддержка церквей, промышленности, почтовой службы. Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшего звена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей.

Следующей особенностью земств являлся их всесословный характер. По «Положению» все слои местного населения (представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян) могли принимать участие в управлении. Это делало местное самоуправление более гибким и мобильным.

Земская деятельность на протяжении десятилетий обеспечивала выход избыточной политической энергии отдельных представителей образованного общества, удовлетворяла их потребностям «делового» общения с людьми своего круга и несла определенный альтруистический заряд.

Но в то же время земства были куриальными учреждениями. Основным критерием избирательного права являлся имущественный ценз. В связи с этим жители делились на три курии: землевладельцев, собственников недвижимого имущества в городе и крестьян. В.О.Ключевский писал об этом: «Совокупность лиц и учреждений, которые владеют в городе или уезде известным пространством земли или другим недвижимым имуществом определенной ценности, по цензу, либо промышленным или торговым заведением с определенным годовым оборотом, предоставлено через свои органы ведать земское хозяйство» 14.

Крепость земствам придавала прочная финансово-экономическая база. И губернские, и уездные земские органы имели и работали над пополнением своего бюджета. Доходы земств складывались из губернского земского сбора, целевых дотаций государства, частных пожертвований, прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Здесь мы видим еще одно подтверждение тому, что государство не оставалось безучастным по отношению к земству. Жизнеспособность земства обусловливалась его тремя основными принципами: самоуправлением, самофинансированием и профессионализмом кадров. О финансировании земств мы говорили выше. Что касается двух других принципов, то, несмотря на ограничения и придирки царских чиновников, земства сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, распределяли бюджет, подбирали и обучали специалистов. В земстве сложился штат постоянных работников, имеющих образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение.

Существенным шагом в развитии земского самоуправления явилось принятие 12 июня 1890г. нового «Положения о губерниях и уездных земских учреждениях». Новое «Положение о Губернских и уездных учреждениях» существенно отличалось от аналогичного документа 1864г. Его содержание находилось в русле политики Александра III по ограничению либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 60-70-х гг. Нововведения значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

Для надзора за деятельностью земских учреждений в Губернских правлениях были созданы специальные губернские по городским и земским делам присутствия. Заметно изменилась избирательная система. Земство из всесословного превратилось в сословное - дворяне получили абсолютное большинство. Избирательных прав лишались: духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, имевшие в частной собственности землю, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, евреи.

Значительно сократилось общее количество уездных и Губернских выборных гласных. Избранные волостными сходами гласные от крестьян подлежали утверждению официальными властями.

Председатели и члены земских управ зачислялись в разряд государственных служащих. Учитывая, что крестьянство, большая часть купечества и духовенства не имели права поступления на государственную службу, это решение усиливало влияние чиновничества на органы самоуправления. Губернаторам предоставлялись полномочия останавливать исполнение постановлений Губернских и уездных собраний. Всем этим Положение 1890 года ужесточало контроль бюрократии над земскими учреждениями.

Выборы уездных гласных проводились на двух избирательных съездах. На первом - только дворянами, на втором - остальными избирателями, кроме крестьян. Для представительства крестьян был установлен другой порядок. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, где избирались кандидаты. Губернатор из их числа назначал гласных в установленном количестве.

Реформа 1890 года дала дворянам абсолютное преобладание. Земская служба стала признаваться государственной. Изменилась ответственность земских служащих. Теперь председатель уездной и губернской управы могли предаваться суду. Земские наемные служащие подлежали уголовной ответственности так же как и лица, стоявшие на государственной службе. Дело возбуждалось губернатором или земскими собраниями и управами. В порядке дисциплинарной ответственности накладывались взыскания: замечания, выговор без занесения в послужной список, удаление от должности. Меру наказания определяло присутствие.

Положительным моментом Положения 1890г. является расширение компетенции земств. Могли избираться особые участковые попечители, в компетенцию которых входило наблюдение за точным исполнением земских постановлений. Обязанность наблюдения за точным их исполнением возлагалась на полицейских чиновников. В председатели и члены управ могли избираться не только гласные, но и лица, имевшие полный ценз. Земства получили право на бесплатную пересылку корреспонденции.

Распространение государственной теории самоуправления привело к ужесточению контроля государства за порядком формирования и деятельностью земских учреждений, к уничтожению их негосударственного статуса.

На основе земской системы с 1870 года и до 1918 года в России действовало городское самоуправление. Предметом его ведения были примерно те же сферы, что и у земств, но в масштабах города. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Для участия в выборах достаточно было проживать на территории города, иметь какую-то недвижимость или платить налог в городскую казну.

Организация городского самоуправления определялась Городовым Положением от 16 июня 1870 года. Города были выделены в особые единицы управления еще Петром I, предпринявшим попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII века были полностью дезорганизованы. Екатерина II жалованною «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» 21 апреля 1785 года воссоздала городское самоуправление. Города были выделены из уездов. Полицейским органом являлся городничий - правительственный чиновник.

После реформы 1870 года были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа. Городская дума избиралась сроком на четыре года и состояла из гласных под председательством городского головы. В состав думы входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления под председательством городского головы являлась городская управа. Городской голова, члены управы, особые исполнительные комиссии для управления отдельными отраслями городского хозяйства избирались городской думой не только из своего состава, а из всех, имеющих право участия в городских выборах. В то же время члены управы и городской голова утверждались правительственной администрацией. Городские органы самоуправления осуществляли свою деятельность под контролем министра внутренних дел и губернатора.

В качестве примера кратко рассмотрим деятельность Вятской городской думы. Согласно документам Государственного архива Кировской области, вятская городская дума была создана в августе 1793 года и деятельность ее была многосторонней. Гласные думы заведовали в основном административно-хозяйственной жизнью города, они приложили немало сил для устройства в губернском городе мостовых и тротуаров, водопровода, транспорта, телефона. В 1903 году при непосредственном участии думы в Вятке открылась первая городская электростанция. В ведении городской думы находились капиталы и имущества города. Гласные думы отвечали за торговлю, строительство, школьные, медицинские и благотворительные дела. Одним из основных видов деятельности городской думы было благоустройство города. Вятское губернское по городским и земским делам присутствие, возглавляемое губернатором, осуществляло надзор за деятельностью Вятского городского самоуправления.

Выборы в городскую думу проводились по решению думы и разрешению губернатора. Участвовать в выборах могли только лица, имеющие доход не менее чем одна тысяча рублей в год. Голосование проходило на собрании выборщиков по общему списку тайным голосованием. В состав думы, кроме гласных, входили председатель местной управы, представитель духовного ведомства. Сформированная таким образом Вятская городская дума состояла из сорока трех человек. Избранные гласные приносили присягу и исполняли свои обязанности безвозмездно. Повестка дня заседаний думы формировалась по предложению головы, гласных, губернатора, Управы, по просьбам граждан и жалобам жителей города.

Ряд постановлений думы утверждался губернатором: об установлении расценок на плановые городские земли, определенных под застройку; о займах, поручительствах, гарантиях от городского правления; о таксах на хлеб и мясо, тарифах на услуги транспорта; об арендной плате за пользование общественными зданиями; утверждение инструкций чинам городской полиции, Управы, общественных заведений (учебные заведения, библиотеки, лечебницы, театры и другие). Если губернатор не утверждал постановление, оно передавалось на рассмотрение в Присутствие по городским делам. Если Присутствие также не утверждало постановление, оно подлежало отмене, либо отсылалось для рассмотрения в Министерство внутренних дел.

Постановления о содержании и благоустройстве городов, пожарной безопасности, о городских займах, поручительствах, если размеры превышают годовой доход города, о расценках за пользование железными дорогами, городским водопроводом, телефоном, электроэнергией и некоторые другие требовали утверждения в Министерстве внутренних дел.

В качестве примера приведем Вятскую городскую управу. Деятельность ее регламентировалась специальной Инструкцией, утвержденной городской думой в 1895 году и действовавшей до 1917 года. Согласно ей, управа состояла из трех подразделений: административно-распорядительного (дела о городских выборах, подготовка проектов постановлений Думы, контроль за ценами, контроль за деятельностью мещанских и ремесленных обществ, все дела о пенсионерах, стипендиатах, ведение судебных дел); хозяйственно-распорядительного (строительство, ремонт зданий, заведование и сдача в аренду городского имущества, заготовка для города всех припасов и материалов, заведование пожарной и полицейской частью); приходно-расходное (казначейство, банки, финансы, ведение всех финансовых операций, выдача документов на торговлю, хранение ценных бумаг города и другие).

Члены Управы давали Клятвенное обещание: «Я, нижеименованный, обещаюсь и клянусь Всемогущим Богом, пред святым Его Евангелием, в том, что хощу и должен ЕГО ИМПЕРАТОРСКОМУ ВЕЛИЧЕСТВУ своему истинному и природному Всемилостивейшему ВЕЛИКОМУ ГОСУДАРЮ ИМПЕРАТОРУ НИКОЛАЮ АЛЕКСАНДРОВИЧУ, Самодержцу Всероссийскому, и законному ЕГО ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА Всероссийскаго Престола Наследнику ЦЕСАРЕВИЧУ И ВЕЛИКОМУ КНЯЗЮ АЛЕКСЕЮ НИКОЛАЕВИЧУ верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться, не щадя живота своего до последней капли крови, и все к Высокому ЕГО ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА, самодержавству, в силе и власти принадлежащия права и преимущества, узаконенныя и впредь узаконяемыя, по крайнему разумънию, силе и возможности, предостерегать и оборонять и при том, по крайней мере, старатися спосиешествовать все, что к ЕГО ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА верной службе и пользе государственной во всяких случаях касаться может; о ущербе же ЕГО ВЕЛИЧЕСТВА интереса, вреде и убытке, как скоро о том уведаю, не токмо благовременно объявлять, но и всякими мерами отвращать и недопущать тщатися, и всякую вверенную тайность крепко хранить буду, и поверенный и положенный на мне чин, как по сей ( генеральной ), так и по особливой определенной и от времени до времени ЕГО ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА именем от предуставленных надо мною начальников определяемым инструкциям и регламентам и указам, надлежащим образом по совести своей исправлять, и для своей корысти, свойства, дружбы и вражды противно должности своей и присяги не поступать, и таким образом себя весть и поступать, как верному ЕГО ИМПЕРАТОРСКАГО ВЕЛИЧЕСТВА подданному благопристойно есть и надлежит и как я пред Богом и судом Его страшным в том всегда ответ дать могу; как суще мне Господь Бог душевно и телесно да поможет. В заключение же сей моей клятвы целую слова и крест Спасителя моего. Аминь» [34].

Таким образом, анализ деятельности городского самоуправления в Вятке в конце XIX начале XX века фактически иллюстрирует развитие местного самоуправления в России. Прослеживается тесная взаимосвязь местной представительной и исполнительной властью, городским и губернским правлением с четким разграничением полномочий между ними.

Земская (1864) и городская (1870) реформы своей целью ставили: децентрализовать управление и развить местное самоуправление в России. В основе реформ лежали, во-первых, выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были подконтрольны представительной власти, а обе ветви власти контролировались законом. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Во-вторых, местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX веке до шестидесяти процентов всех собираемых с территории платежей оставались в распоряжении земства, т.е. городов и уездов, по двадцать - уходило в губернскую казну и государству.

На местах существовало две системы управления: государственное управление и земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 года, как и Городового положения 1870 года, находились под значительным влиянием распространившейся в то время общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения общественными по своей сути (отличные от государственных), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Популярность государственной теории самоуправления при Александре III способствовала пересмотру вышеуказанных положений. Суть реформы заключалась в устранении недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Причины этого сформулированы в объяснительной записке к проекту нового земского положения, составленному под руководством графа Д.Толстого. Главными причинами существующего неустройства в земстве считались обособленность земских учреждений от правительственных установлений. «Рознь между администрацией и земскими учреждениями», - отмечалось в записке, - «является естественным последствием усвоенного в 1864 году нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей, взгляд, который выразился на практике предоставлением земству самостоятельной, через посредство выборных исполнительных его органов, деятельности по предметам местного хозяйства и благоустройства. Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях представительных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм». Поэтому предлагалось признать земство делом государственным. В результате в нем усиливались сословные начала, укреплялась роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, а те, в свою очередь, назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов. Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после Февральской революции 1917 года Временное правительство, приняв закон о земской реформе, который предполагал введение земского самоуправления на волостном уровне. В первые же дни Февральской революции Временное правительство решительно сделало ставку на земства. 5 марта Г.Е.Львов направил председателям губернских управ телеграфное распоряжение, в котором говорилось, что Временное правительство временно отстраняет губернатора и вице-губернатора от исполнения обязанностей, возлагая управление в губерниях на председателей губернских управ, в уездах - на председателей уездных земских управ, иначе говоря, новая власть решительно сделала ставку на земства, единственные с его точки зрения органы организованной общественности. Впервые в истории России Указом Временного правительства от 5 марта 1917 года земства получили политическую власть.

Однако если раньше земства опережали события и были левее государственных органов власти, то по мере развития революционных событий они перестали за ними успевать. Отставание заключалось в том, что социальный состав земств не соответствовал социальному составу движущих сил революции, взявшей курс на социализм. Уже к маю 1917 года подавляющее большинство губернских и уездных комиссаров были заменены выборными лицами из другой социальной среды, так называемым «третьим элементом»: служащими, врачами, адвокатами, инженерами, учителями и т.д. Подобно тому, как под напором революции менялся состав Временного правительства в пользу мелкобуржуазных деятелей, менялся и состав местных учреждений.

Если до отречения от власти Николая II максимальную активность в борьбе за власть проявила крупная буржуазия, то затем поднялась колоссальная мелкобуржуазная среда, которая по своему месту находилась между правым и революционно-демократическим крыльями российского общества. Именно она вызвала к жизни общественные исполнительные комитеты, которые действовали наряду с земскими учреждениями.

В мае Временное правительство приступило к разработке мер по возвращению органов местного самоуправления к власти. Главной составной их частью стала земская реформа Временного правительства. Начало реформе положили постановления «О производстве выборов уездных и губернских земских гласных» и «О волостном земском управлении», принятыми 21 мая 1917 года 4. Благодаря реформе, правительству удалось создать в стране единообразную систему местного самоуправления и сохранить в ней руководящую роль «третьего элемента». Политический вес и влияние земств вновь увеличились, тем более что, согласно постановлениям от 21 мая, с момента избрания волостных и уездных земских собраний упразднялись общественные исполнительные комитеты. Однако влияние Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов возрастало. Им противостояли и земства, и думы, являвшиеся центрами городской и сельской буржуазии, помещиков, верхов армии, зажиточного казачества.

Таким образом, местное самоуправление в России явление не новое. Земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы создали такую эффективную и продуманную систему самоуправления, которую по тем временам не знала и Европа. Проведенный анализ показывает, что к 1917 году в России действовала разветвленная система форм самоуправления, охватывавшая город и деревню, проявлявшая себя в решении всех основных вопросов местного развития. К исследованным выше формам можно добавить самоуправленческие структуры меньшего масштаба: дворянские, купеческие территориальные организации, еврейские, армянские и другие общины на национальной основе, православные общины и религиозные организации других конфессий. Они также формировали привычку самостоятельного, коллективного решения различного рода местных вопросов. Самоуправление являлось существенным элементом российской политической системы.