Глава III территориальная организация местного сообщества

3.1. Основные принципы определения территории муниципальных образований

Осуществление власти в государстве и в обществе в целом неразрывно связано с территориальным устройством. Суть в том, что каждый уровень власти реализует свои властные функции в границах определенной территории. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления, что обеспечивает единство и эффективность управления в государстве.

Являясь одной из основ конституционного строя России, местное самоуправление как специфический уровень власти, функционирует в границах территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления.

Под территорией обычно понимается участок земной поверхности, имеющий определенные границы, устанавливаемые по географическим, социально-экономическим, политическим и иным признакам в установленном законом порядке.

К концу XX века территория стала рассматриваться не только как субстанция для размещения инфраструктуры и расселения населения, но и как социально-экономический ресурс.

В настоящее время под территорией следует понимать целую систему взаимодействующих элементов природной и социальной среды.

Территориальная организация и управление социально-экономическими и финансовыми преобразованиями на местном уровне должны быть направлены на создание благоприятных условий для деятельности различных субъектов, действующих на территории муниципального образования, а также на удовлетворение общественных интересов и потребностей местного сообщества.

Такое понимание территории может обеспечить исходные нормативы составляющих публичного управления, а именно:

• экологический норматив выявляет возможность обеспечения территории хозяйственными объектами без ущерба для природной среды;

• экономический норматив. С точки зрения ресурсной обеспеченности определяет возможность размещения на территории хозяйственных объектов;

• социальный норматив направлен на раскрытие взаимодействия населения и производства с иными составляющими территории;

• информационный норматив позволяет определить уровень организации территориального сообщества, а также средства для достижения более высокого уровня [8].

Территориальная организация местного самоуправления зависит от географических, социально-экономических, демографических, национальных, культурных, политических и других факторов. Многообразие этих факторов порождает сложную природу их правового регулирования, которая и называется территориальной основой местного самоуправления. От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной степени зависит его организация и деятельность. Вопрос о территории, в границах которой местное сообщество осуществляет свое право на местное самоуправление, особенно важен при осуществлении комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.

Территориальная организация представляет собой сложное и многоэлементное явление. Государственная власть на местах организуется и действует в соответствии с административно-территориальным делением. Поскольку в настоящее время отсутствует федеральный закон об административно-территориальном устройстве Российской Федерации, постольку сложно определить территориальные уровни, на которых образуются и действуют либо органы местного самоуправления, либо органы государственной власти.

В разные периоды реформирования государственной власти и управления, по-разному определялась и территориальная основа государственного управления и местного самоуправления (см. также §2 части II данного учебника).

Например, закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990г.) базовым территориальным уровнем местного самоуправления закреплял: сельсовет, поселок, район, город (район в городе). Также допускалась возможность выделения и других уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных особенностей [4].

Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый в 1991 году, не определял первичного территориального уровня местного самоуправления. В статье 2 данного Закона указывается перечень административно-территориальных единиц, в которых могли действовать органы местного самоуправления: районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты [3]. В отличие от союзного закона данный закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления в каких-либо иных территориях.

Начиная с октября 1993 года, в отечественной теории и практике на основании Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» закрепился «поселенческий» принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу, территориальной основой местного самоуправления выступают отдельные населенные пункты: городские (сельские) поселения, другие населенные пункты. Организация же местного самоуправления возможна и на других территориях на основе объединения отдельных городских и сельских поселений, при этом может создаваться единый орган местного самоуправления. Следовательно, данный принцип ставил под сомнение существование района как самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления [2].

Конституция Российской Федерации в ст. 131 закрепила три важные нормы определения территориальных основ местного самоуправления. Во-первых, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. То есть допускается возможность создания муниципальных образований не только в границах территорий, образованных естественным путем (город, село, поселок, деревня и др.), но и искусственно созданных в целях эффективного управления (район, сельский (поселковый) округ и др.) Во-вторых, территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций. В-третьих, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (опрос населения, местный референдум, принятие решения представительным органом, сход или собрание граждан).

Таким образом, Конституция страны не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Законодатели выделили в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации - городское и сельское поселения, при этом не дали жесткого определения необходимости его осуществления на иных уровнях. Поэтому сложно определить, где заканчивается уровень государственной власти и начинается уровень местного самоуправления. (В соответствии же со ст.77 Основного Закона Российской Федерации формирование системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации находится в ведении субъекта Российской Федерации. Иными словами, субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ).

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», развивая конституционные нормы, закрепил территориальный и поселенческий принципы формирования муниципальных образований. Иначе говоря, муниципальные образования могут формироваться в границах как поселений (не исключается возможность их укрупнения за счет присоединения прилегающих к ним территорий), а также в границах более крупных территориальных образований (объединение нескольких поселений). На основании этого следует вывод, что территория муниципального образования и территория поселения могут не совпадать.

К признакам муниципального образования, согласно Закону, относятся:

• локальная территория;

• осуществление населением на данной территории местного самоуправления;

• наличие выборных и иных органов местного самоуправления;

• наличие на данной территории муниципальной собственности;

• самостоятельное формирование и исполнение бюджета муниципального образования.

Сюда также следует отнести еще один обязательный признак - наличие зарегистрированного Устава муниципального образования.

В Законах же субъектов Российской Федерации по-разному решаются вопросы территориального устройства муниципального образования. Например, в Кировской области, согласно Закону области «О местном самоуправлении», муниципальным образованием является район или город областного значения с административно подчиненными территориями, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Границы административно-территориальных образований могут совпадать с муниципальными образованиями.

Подобного рода опыт существует и в Республике Карелия, законодательством которой тоже дифференцированы «территориальная единица» и «административная единица». На территории первых организовано и действует местное самоуправление. Административная единица - часть территории республики, образованная для реализации функций государственного управления на данной территории. Административная и территориальная единицы практически совпадают. Фактически на территории Республики Карелия создана лишь одна самоуправляющаяся территория Вепсская национальная волость, охватывающая в основном сельские населенные пункты.

В Законе «Об административно-территориальном устройстве Пермской области» от 28 февраля 1996г заложен принцип совмещения административно-территориальных единиц всех видов и муниципальных образований. Совпадение границ муниципального образования и административно-территориальной единицы означает, что первая накладывается на вторую, и обе структуры существуют одновременно.

В Законе Ленинградской области «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» от 17 апреля 1996г. в статьях 3, 6 четко определено, что административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. При этом в административно-территориальных единицах размещаются и функционируют государственные органы управления. А в муниципальных образованиях - органы местного самоуправления.

В Республике Татарстан, например, в городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов. А в Оренбургской и Тюменской областях только в границах бывших сельсоветов.

В целом же при определении (установлении) территории муниципального образования принципиально важным является, во-первых, то, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Кроме того, любое поселение, при наличии соответствующих признаков (выборные органы местного самоуправления, местный бюджет, муниципальная собственность) может быть признано муниципальным образованием.

Во-вторых, территория муниципального образования должна быть целостной. Иначе говоря, всё муниципальное образование должно иметь непрерывную границу.

Следующее условие - на данной территории должно проживать население, объединенное общими интересами. Поэтому при установлении территории муниципального образования следует изучать интересы совместного проживания населения, к которым, в частности относятся: совместное пользование социальной инфраструктурой, рациональное использование ресурсов для хозяйственной деятельности, регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные, религиозные отношения и др.). На формирование этих интересов оказывают влияние различные факторы, в том числе исторические, географические, климатические, демографические, политические, экономические и многие другие. Поэтому интересы могут различаться в каждом поселенческом коллективе.

Принципиально важным является также и величина территории муниципального образования, так как указанные выше интересы и потребности должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне. Сложно установить оптимальный размер территории муниципального образования. Ключевая же идея муниципального управления - удовлетворение общественных (коллективных) потребностей населения - эффективнее реализуется в локальных компактных территориальных образованиях. Поэтому наиболее важным является приближение власти к населению, иными словами, полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне.

При установлении территории муниципального образования следует учитывать также и традиционный способ хозяйствования населения (кочевой, хуторское хозяйствование и др.).

Таким образом, учитывая все вышеназванные критерии и условия, а также иные, специфические для каждого конкретного муниципального образования, можно определить оптимальную территорию муниципалитета, на которой наиболее полно будут реализовываться цели и задачи местного самоуправления. Соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории = соотнесению целей деятельности муниципального образования и возможностей территории [1]. Это соотношение позволяет определить оптимальность территории муниципального образования.