2.4. Муниципальные системы управления в зарубежных странах
Различия в построении систем муниципального управления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.
В зависимости от критериев оценки существует несколько классификаций западных моделей организации местного самоуправления: англосаксонская (американская или английская (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.), континентальная, европейская или французская (Франция, Италия, Испания, Бельгия, Голландия, ряд стран Латинской Америки, Ближнего Востока и др.) и смешанная (коммунальная) (Германия, Япония, Австрия и др.). Ряд ученых также выделяют советскую модель (бывший СССР, КНР, КНДР, Куба, Вьетнам, Белоруссия, Узбекистан и др.).
Основные зарубежные модели муниципального управления и местного самоуправления
англосаксонская
смешанная
(коммунальная)
континентальная
советская
Характерной чертой англосаксонской модели считается то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления. При этом представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий, и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Наряду с выборами депутатов в представительные органы местного управления могут избираться должностные лица в исполнительно-распорядительные органы (администрации). В частности, в разделе 4 ст. VII Конституции американского штата Иллинойс (1970 г.) говорится, что в каждом из графств штата сроком на четыре года «избираются шериф, клерк графства и казначей и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор и иные должностные лица, назначение или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства» 16.
Следующей чертой является то, что на местах нет уполномоченных центра, а контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется косвенно через центральные министерства, судебные органы.
Кратко остановимся на опыте организации местного самоуправления в США. Однако сразу оговоримся, что для этой страны характерно разнообразие организационных форм и отсутствие каких-либо единых для всей страны принципов административно - территориального деления, формирования и функционирования местных органов. Низовым звеном местного самоуправления являются муниципалитеты - административные единицы, имеющие разные наименования: сити (большие и средние города с населением более десяти тысяч человек); тауны и бороу (небольшие поселения с населением менее десяти тысяч человек) - это могут быть города, пригородные и сельские поселения; вилиджи (мелкие поселения, как в сельской местности, так и в пригородах).
Процесс образования муниципалитетов в большинстве штатов происходит просто - с помощью инкорпораций. При этом учитывается минимальная численность населения. В разных штатах она колеблется от семидесяти до трехсот человек. Жители составляют петицию с просьбой об инкорпорации с указанием границ территории и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под ней собираются подписи жителей (20-25%), имеющих право голоса, а затем проводится голосование. Муниципалитет образуется при условии, если проголосовало большинство, имеющих на это право. Если при голосовании предложение не набирает нужного числа голосов, то только через определенный период времени (чаще всего через год) проводится следующая попытка.
Муниципалитеты главенствуют среди других типов местного самоуправления по количеству выполняемых ими функций и величине расходуемых средств. Согласно конституциям штатов в ведении муниципалитетов находятся образование, здравоохранение, социальная помощь, полиция, спортивные учреждения, места отдыха и развлечений, противопожарная охрана, строительство и эксплуатация дорог, автостоянок реконструкция городов, жилищное строительство и др. Муниципалитеты осуществляют самостоятельный контроль над местными делами, землепользованием, застройкой. Основным источником наполнения бюджетов местных органов является налог со стоимости расположенного на подведомственной территории имущества. При этом могут выпускаться облигации; облагаться налогами предприятия частного сектора. Местные органы могут получать субсидии от федерации и штатов, а также определенную долю от налоговых сборов всего штата. Местный поимущественный налог взимается как с граждан, так и с предприятий. Им облагается вся недвижимость (земля, строения на ней, в том числе и жилые дома), а также часть личного имущества, связанного с каким-либо пользованием территорией в границах муниципалитета (автомобили, автостоянки и др.). В собственности муниципалитетов могут быть торговые и коммунальные предприятия, приносящие прибыль.
При всем многообразии моделей муниципального управления в США основными являются: мэр - совет; совет - менеджер; «комиссионная» формы и другие.
Традиционная форма управления - «мэр - совет». Существует две модификации этой формы, различающиеся объемом полномочий и ролью мэра по отношению к совету и всему аппарату управления: «сильный» и «слабый» мэр.
В модификации «слабый мэр - совет» действует «сильный» совет, осуществляющий нормотворчество, общее руководство и контроль за деятельностью чиновников, занимающих наиболее важные посты в муниципальном аппарате. В рамках советов действуют комитеты, административные советы, комиссии по отдельным направлениям городского управления, в том числе и по подготовке муниципального бюджета. Мэр избирается отдельно от главы совета и имеет ограниченное право вето на решения совета. При этой форме мэр может назначать только второстепенных чиновников исполнительного аппарата. Позиции мэра ослаблены еще и тем, что наряду с ним избирается целый ряд должностных лиц: городской казначей, атторней (прокурор, поверенный), клерк, ассессор (податной чиновник), а также создаются самостоятельные советы и комиссии по конкретным вопросам городской жизни.
Достоинствами этой модификации являются: давняя историческая традиция и выборный представительный орган, удовлетворяющий потребностям избирателей. Она зарекомендовала себя положительно в малых городах и сельской местности. К ее недостаткам можно отнести: распыление полномочий и ответственности, отсутствие сильного лидера. А политический вакуум может привести на практике к засилью одной из партий, что чревато перекосами демократической системы управления.
Американские эксперты считают, что данная форма уже не соответствует современным требованиям к управлению крупными городами и обречена там на исчезновение.
Модель «сильный мэр - совет», напротив, предполагает сосредоточение в руках мэра почти всего контроля над исполнительным аппаратом. Он самостоятельно назначает и освобождает от должности руководителей служб муниципалитета, составляет проект бюджета, имеет право вето на решения совета, активно воздействует на формирование стратегической политики муниципалитета. Численность советов составляет семь-девять человек, которые избираются как от муниципалитета в целом, так и по избирательным округам. Срок полномочий мэра и совета четыре года.
Положительным в данной форме управления является то, что устраняется распыление административной ответственности, а сильное лидерство облегчает управление. К недостаткам такого типа властвования относят большую концентрацию полномочий у мэра, так как сильный в политическом отношении мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой руководителя. В ряде городов США для решения этой проблемы ввели должность главного администратора, обеспечивающего оперативное руководство работой муниципального аппарата, подотчетного мэру.
Следующей модификацией является «совет - менеджер», которая возникла в США по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров. Совет состоит из пяти - девяти человек, которые избираются от всего населения, а не по партийным спискам. Он осуществляет нормотворческие функции и формирует общую политику муниципалитета, т.е. все полномочия муниципалитета сосредоточены в руках выборного совета. Менеджер (управляющий делами) занимается практическим руководством муниципальным аппаратом. Он назначается советом, как правило, сроком на четыре года и, соответственно, подотчетен совету.
Менеджер подбирает руководителей основных служб, которых утверждает совет; назначает руководителей второстепенных служб; направляет и координирует деятельность всех подразделений; может участвовать в заседаниях совета с правом совещательного голоса, вырабатывает рекомендации по развитию муниципального хозяйства. Одной из его главных функций является подготовка и представление в совет проекта бюджета муниципалитета, а также отчетов о его исполнении и административной деятельности.
В основном данная типовая схема оправдала себя в средних городах США с населением 25-250 тысяч человек. Здесь руководство носит деловой, профессиональный характер. Представляя население, совет сохраняет функции политического контроля, а менеджер не несет прямой ответственности перед избирателями, обладающими только косвенным контролем над ним.
При такой системе местной власти может избираться и мэр. Он является главой муниципальной власти. Он председательствует на заседаниях совета, тесно связан с должностными лицами, населением. То есть в целом он выполняет представительские функции, а также может сосредоточиться на стратегических и политических вопросах муниципального развития. В то же время он не занимается вопросами хозяйственного руководства (это функция управляющего). Мэр может избираться либо всем населением муниципалитета, либо из числа членов совета. Например, в типовом уставе города, одобренном Национальной гражданской лигой в 1989 году, закреплены эти два пути выборов.
Эффективность данной модели управления заключается в том, что между должностными лицами нет противостояния, а существуют отношения сотрудничества, так как в данном случае отсутствует разделение властей.
Рассмотрим еще одну форму местного управления, применяемую в США - комиссионную. Комиссия, как форма управления, предполагает выбор наибольшего числа комиссаров - депутатов (как правило, пять или семь), которым принадлежат все представительские и исполнительные полномочия городского управления. Комиссары коллективно выполняют обязанности городского совета. Индивидуально каждый комиссар является руководителем одного из важных государственных департаментов (общественных работ, полиции, пожарной охраны, здравоохранения, финансов и др.). Когда комиссия выполняет роль городского совета, председательствует на его заседаниях мэр - один из комиссаров. Мэр избирается либо из числа депутатов, либо из членов комиссии. Он не обладает правом вето на коллективные решения. В настоящее время эта форма управления используется все реже. По мнению ее критиков, централизация управления здесь одновременно и мала и велика. Велика потому, что и представительные и административные полномочия передаются в одни и те же руки. Слишком мала, так как все управление городом четко разделяется на части, которыми руководят отдельные комиссары. Кроме того, противники этой формы указывают на отсутствие эффективного руководства, поскольку ни один из служащих не несет общей административной ответственности. В случае слабого взаимодействия комиссаров могут возникнуть ситуации многоначалия. Комиссары, руководя различными подразделениями, действуют самостоятельно, независимо друг от друга. Утрачивается единство управления, и согласованность политики Проблемой является и то, что выборы не гарантируют появление в муниципалитете людей с достаточной квалификацией, способных одновременно представлять интересы избирателя в городском совете и быть компетентными, профессиональными администраторами, возглавляющими отделы городского управления.
Сторонники комиссионной модификации указывают, что исторически она прекрасно проявила себя в чрезвычайных ситуациях. По их мнению, централизация власти и полномочий облегчают городское управление. Эта форма предотвращает возможность злоупотребления властью, так как ею обладает группа людей, а не один человек. Комиссия создает механизм прямого участия общественности в управлении, обеспечивая законодательную инициативу, возможность проведения референдума и осуществление право отзыва депутатов.
Городское собрание - еще одна модель местного управления, прижившаяся в США. Это форма прямой демократии в административном районе, так как каждый избиратель обладает возможностью участия в законодательном процессе и принятии решений, касающихся жизнедеятельности всего населения. Как правило, на городских собраниях избирается правление, состоящее из трех - пяти человек, осуществляющее оперативное руководство городскими делами между собраниями; несущее ответственность за городское имущество; выдающее лицензии; руководящее другими городскими служащими; созывающее специальные городские собрания.
Начальник канцелярии, казначей, податной инспектор, констебль, совет управляющих школы и другие служащие избираются или назначаются выборщиками. Участники городского собрания, в свою очередь, часто избирают финансовый комитет, который разрабатывает городской бюджет.
Перед проведением городских собраний выпускается официальный документ - варрант, в котором указываются дата, время и место проведения собрания, сообщается повестка дня. Подготовка и выпуск варранта возложены на выборщиков.
По мнению сторонников городского собрания, данная структура является формой непосредственной (прямой) демократии, потому что дает возможность всем зарегистрированным избирателям принять участие в любом заседании. Организационно городское собрание напоминает совет во главе со слабым мэром, за исключением того, что вместо мэра избирается председатель совета, а право вето вообще отсутствует. Часто выборщики избирают менеджера, который осуществляет административные функции.
Но существуют и определенные сложности с организацией этой формы управления. Органам городского управления сложно заниматься перспективным планированием, поскольку чрезвычайно низка посещаемость собраний (заседания длятся несколько дней). Кроме того, часто сложно добиться понимания гражданами сложных вопросов и ответственного подхода к голосованию. Трудной задачей является и подготовка варранта с информацией о бюджете, так как каждая статья бюджета является отдельным пунктом повестки дня. Однако городское собрание является жизнеспособной формой местной власти в США.
На выбор всех рассмотренных модификаций местного управления, действующих в этой стране, влияют многие факторы, в том числе - местные культурные традиции.
По оценкам Бюро по проведению переписи населения США в 1996 году из 23 городов с населением 500 тысяч населения и более в 19-ти используется форма «мэр - совет», в остальных - совет во главе с менеджером. Среди 182 городов с населением 100 тысяч человек и более 77 городов (42,3%) используют совет, возглавляемый мэром; 102 города (56%) - совет во главе с менеджером; и лишь 3 (1,6%) - комиссионную форму. Ни в одном из этих городов не используется в качестве органа управления городское собрание. Оно, напомним, используется в административных районах городов 34.
В целом же компетенция и полномочия местных органов власти в англосаксонской системе в общем виде могут устанавливаться в конституциях и закрепляются в специально издаваемых законах. В Великобритании, например, важным источником компетенции местных органов являются судебные прецеденты, конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую законами. А в США объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей, т.е. местная власть может совершать только действия, предписанные законами. Поэтому в хартиях (уставах) муниципалитетов четко прописаны полномочия.
Обратимся к континентальной модели организации муниципального управления. Данную модель часто называют французской, поскольку ее родиной стала Франция. Главными характеристиками данной модели управления являются сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. В рамках данной модели представительные органы могут формироваться только в административно-территориальных единицах, являющихся территориальными коллективами (определяется законодательством). В континентальной модели действует сложная вертикаль управления, что напоминает иерархическую пирамиду, по которой происходит передача различных директив и информации. Соответственно нижестоящие звенья пирамиды подчиняются вышестоящим. А на местах наряду с выборными органами самоуправления на центральную власть активно работает целая сеть агентов, контролирующих муниципалитеты 23 - префекты, комиссары. Во Франции, например, подобная соподчиненность выражается в том, что провинциальные территории управляются совместно префектом, назначаемым из Парижа, и выборным муниципальным советом. В 1982 году должность префекта была упразднена, его административные функции стал выполнять председатель генерального совета. Государство ослабило контроль над местным самоуправлением. Власти департаментов должны были действовать согласно законам и не подлежать контролю министров. Но «префекторальная власть» окончательно не исчезла. В настоящее время ее олицетворяет Комиссар Республики. Он следит за тем, законны ли решения местных органов управления, в противном случае обращается в административный трибунал, но сам не принимает никаких решений. Только Комиссар Республики ведает безопасностью, порядком, здравоохранением. В генеральном совете он выступает в качестве представителя премьер-министра и каждого министра в отдельности. Высшим органом коммуны является муниципальный совет, срок полномочий которого шесть лет. Главой исполнительной власти является мэр, избираемый муниципальным советом на тот же срок. В системе муниципального управления мэр выполняет двойственную роль: он одновременно является и представителем данной территории, и агентом государства, проводником государственных идей и директив на данную территорию.
После реформы 1982 года к функциям коммун прибавились следующие: регулирование планировки, застройки и землепользования в городах. Расширились права муниципальных органов в области жилищного строительства, развития транспорта, социальной деятельности, юстиции, полиции. Теперь департамент (в лице генерального совета) может сам управлять существующими общественными службами и создавать новые. Некоторые службы, например, службы дорожного надзора или ухода за душевнобольными обязательно должны быть во всех департаментах, а иных может и не быть, если есть соответствующие частные компании. Департаменты фактически являются основными единицами государственного управления. Генеральный совет не вправе организовывать службы, конкурирующие с частными предприятиями. Но они могут создаваться в случае, если учреждаемые службы полезны всему департаменту, например, управления имуществом департамента, заключения торговых сделок, связанных с деятельностью общественных служб, принятием бюджета департамента и контролем за его исполнением.
Муниципальный совет распоряжается в коммунах примерно так же, как и генеральный совет в департаменте, только сфера его действий значительно шире. Бюджет местных органов управления примерно на три четверти формируется из налоговых поступлений и на одну четверть - из государственных субсидий и займов. Коммуны же во Франции более независимы, чем департаменты, особенно в отношении финансов. Советы сами нанимают служащих для уборки территории, для нужд санитарии, транспорта и так далее, сами разрабатывают строительные проекты и осуществляют их.
Если коммунам не хватает собственных средств, например, для строительства школ, сетей водоснабжения, государство предоставляет им субсидии и кредиты в специально созданных для этих целей банках на срок до двадцати лет.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели, можно заметить, что на современном этапе различия между ними не носят принципиального характера, даже можно говорить об их сближении. Обе модели базируются на многих сходных принципах. Основой местного управления являются представительные органы, формируемые населением на основе свободных выборов
Так называемая смешанная модель (Австрия, Германия, Япония и др.) имеет сходство с рассмотренными выше, но при этом обладает собственными чертами.
В Германии, например, территориальные органы местного самоуправления являются децентрализованными частями единого государства. На территории созданы так называемые правительственные округа - административные единицы. Ведущую роль в управлении здесь играют правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственные президенты осуществляют контрольную деятельность за органами коммунального управления.
Правительственный президент вместе с аппаратом являются системой местного управления, основанной на принципах административного подчинения. Её низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора). Они одновременно являются и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления 7. При этом в « (1)... землях, округах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. В общинах выборный представительный орган может быть заменен общинным собранием... . (2). Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под собственную ответственность все дела местного сообщества. Общинные союзы также пользуются правом самоуправления в рамках своих установленных задач» 25.
В стране действует четыре типа муниципальной администрации коммунального управления:
«Южногерманский совет» (Баден – Вюрнтемберг, Бавария). В данной модели бургомистр избирается непосредственно населением. Он является главой администрации и одновременно председателем общинного совета.
«Неправильный магистрат» (Шлезвич – Гольдштейн, Гессен, Бремен). В данной модели формируются и действуют два коллегиальных органа: представительный (Собрание депутатов общины) и исполнительно-распределительный (магистрат), имеющие собственную структуру и компетенцию.
«Бургомистр» (Рейнланд –Пфальц, Саар). Глава исполнительно-распределительного органа бургомистр избирается советом и председательствует на его заседаниях.
«Северогерманский совет» (Северная Рейн-Вестфалия). В данной форме глава местной администрации, избранный населением общины – директор – исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления. В соответствии с данными типами муниципальной администрации и характера её взаимоотношений с представительным органом выделяю соответственно 4 разновидности коммунальной модели.
а). «(Обер)бургомистр–Совет» предполагает доминирующее положение избранного населением бургомистра, который руководит исполнительно-распорядительным органом и организует деятельность Совета, являясь его председателем.
б). «Совет-магистрат». В данной системе организации власти бургомистр избирается из членов Совета на 6 лет, а Совет – представительный орган местного самоуправления – на 4 года.
г). «Совет-общинный директор-комитет по управлению». Данная разновидность коммунальной модели ФРГ является сравнительно новой. Комитеты по управлению создаются как коллегиальные органы и принимают активное участие в решении вопросов местного значения. Они обеспечивают дополнительный механизм контроля над деятельностью общинного директора – главы исполнительно-распорядительного органа.
д). «Собрание жителей общины». Собрание жителей выполняет функции представительного органа местного самоуправления. К его функциям относится также избрание для выполнения текущей работы бургомистра, который одновременно является главным должностным лицом, председательствует на общинном Совете и решает без согласования с ним иные вопросы текущей жизни общины [24].
В большинстве развивающихся стран - странах «третьего мира» (Индия, Колумбия и др.) заимствованная англосаксонская или континентальная модель местного управления нередко служит лишь внешней оболочкой авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах направляется посредством традиционных механизмов мобилизации. В итоге - местное самоуправление часто подменяется государственным управлением. В некоторых странах представительный орган вообще отсутствует, а местные управленцы назначаются центральным правительством
Значительно отличается от вышеуказанных моделей советская. Она была характерна для Советского Союза и стран «социалистического лагеря». В настоящее время она носит более теоретический характер. Основными её чертами являются: отрицание принципа разделения властей, полновластие представительных органов на соответствующей территории; исполнительные органы одновременно подчиняются вышестоящему органу государственной власти и местному Совету; иерархическая подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим (принцип демократического централизма); реальная власть принадлежит партийным организациям; выборы, как правило, безальтернативные.
В разных странах полномочия и предметы ведения распределяются в зависимости от того, какая модель местного самоуправления реализована: многоуровневая или одноуровневая. В Западной Европе распространены 2-х уровневые - (графства (округ) – коммуна (община)) 3-х-уровневые системы муниципального управления – регион – графство – коммуна.
Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.).
Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении. Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).
В целом муниципальное управление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает большое количество разнообразных моделей и типов организации местного управления. Говорить о том, что в странах западной демократии вышеуказанные модели сложились и действуют стабильно, видимо, еще рано, так как и там становление подлинного местного самоуправления как формы общественного идет методом проб и ошибок, в постоянном поиске оптимальных путей и форм.
В целом мировой опыт показывает, что практически во всех современных демократических государствах муниципальное управление неизбежно сочетается с государственным управлением. Финансово-экономическую основу местного управления составляют как собственные источники доходов, так и государственные субсидии.
Как правило, к компетенции органов местного самоуправления относится утверждение и исполнение местного бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью, планирование и деятельность в сфере муниципального хозяйства и другие функции. (Таблица 2) Этому способствует комплекс причин политического, экономического и юридического характера. Во-первых, в современных условиях задачу более полного удовлетворения потребностей населения данной территории можно эффективно решить с помощью децентрализации управления. Но, с другой стороны, недостаток средств для формирования местного бюджета ведет к практике ассигнования денег из государственного бюджета местному самоуправлению, что на деле означает контроль центральных органов власти над муниципальными. «Государственность» местного самоуправления связана с необходимостью обеспечения единых стандартов управления. Наконец, единство законодательного поля в государстве порождает потребность в вышестоящем административном контроле над деятельностью органов местного самоуправления.
Выводы. Местное самоуправление и муниципальное управление явления не новые. Их отдельные элементы и общие механизмы известны издревле и применялись как в России, так и в зарубежных странах. Анализ исторических форм и опыта становления местного управления и самоуправления в России убедительно доказывает, что демократические формы правления веками существовали в нашей стране, начиная с вече, крестьянской общины, городского самоуправления, земства и др. Начиная с XVI века, местное управление и самоуправление претерпели ряд реформ: Ивана IV, Петра I, Екатерины II, Александра II, Временного правительства. К 1917 году в России действовала разветвленная система форм самоуправления.
Самоуправление явилось существенным элементом российской дореволюционной политической системы, типичными чертами которой стали: отделенность от государственных структур управления; правовая обеспеченность деятельности; общественно-государственные функции; обладание реальной властью на местах, которая обуславливалась значительной экономической самостоятельностью от государства; наличие собственности и денежных средств; контроль со стороны государственных, прежде всего судебных органов. Сегодня некоторые ученые идеализируют земский опыт, предлагая перенести его на современную почву. Думается, что это не реально, так как деятельность земства была возможна в определенных социально-экономических условиях и отвечала существующей государственной и духовной жизни дореволюционной России. Однако опыт земства интересен и поучителен. Поэтому было бы разумно использовать какие-то его положительные наработки на практике, в деятельности органов местного самоуправления.
В результате Великой Октябрьской социалистической революции была создана советская форма власти. В её основе лежало отрицание принципа разделения властей; полновластие представительных органов на соответствующей территории и включение их сверху донизу в систему государственной власти, иными словами, они являлись единственным органом государственной власти в данной административно-территориальной единице; жесткое иерархическое соподчинение звеньев. Главная задача Советов сводилась к «проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов», «обеспечение выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны».
Избираемые из состава местных Советов исполнительные комитеты, являлись их исполнительными органами и имели двойное подчинение: местному Совету и вышестоящему органу государственного управления. Реальной властью на местах обладали партийные органы, действующие на различных уровнях административно-территориального деления.
При этом деятельность Советов имела и положительные черты. Взятый в 80-е годы курс на перестройку и реформирование политической системы, явился позитивным практическим шагом и для деятельности органов местного самоуправления.
Современная практика становления местного самоуправления и муниципального управления в различных регионах Российской Федерации показывает, что единого рецепта построения нет. Как правило, организация местного самоуправления проходит в соответствии с нормами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. Иначе говоря, по мнению автора, в настоящее время идет становление и развитие «реалистической модели» местного самоуправления, которая включает в себя как элементы отечественного самоуправления, так и элементы зарубежных моделей с учетом местных условий.
Основой системы муниципального управления в зарубежных странах являются выборные представительные органы. Наряду с выборными органами могут формироваться исполнительные органы, как в виде коллегиального органа (исполнительный аппарат), так и в виде единоличного (бургомистр, мэр и др.). Анализ мировой практики показывает, что в каждой стране, в определенный исторический период формируются и действуют свои модели организации муниципального управления, с учетом местных условий и особенностей.
Таблица 2