4.3. Институты непосредственной демократии в системе муниципального управления

К особенностям муниципального управления относится более широкое, чем в общегосударственных делах участие населения. Конституцией Российской Федерации, кроме представительного (через органы местного самоуправления) предусмотрено прямое участие населения в осуществлении местной власти в формах непосредственной демократии.

К формам непосредственной демократии на местном уровне относятся: выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, местный референдум, собрания и сходы граждан, территориальное общественное самоуправление (сходы, собрания, конференции граждан; уличные, домовые, квартальные советы (комитеты), собрания жильцов), народная правотворческая инициатива, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления, а также иные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, не противоречащие законодательству.

Муниципальные выборы. Выборы являются социальным процессом и институтом, механизмом воспитания гражданского политического сознания для формирования навыков публичного, реального участия граждан и их объединений в формировании местной (муниципальной власти), несущей ответственность перед ними и контролируемой ими. Посредством выборов население делегирует свои властные полномочия органам и должностным лицам местного самоуправления. Иными словами, последние управляют территорией и принимают управленческие решения от имени населения, проживающего на данной территории. Одновременно, посредством данного института непосредственной демократии обеспечивается легитимность и преемственность муниципальной власти.

Федеральное законодательство и законы субъектов Федерации гарантируют обязательность периодического проведения муниципальных выборов, свободное волеизъявление на них граждан. А также закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Конституция Российской Федерации определяет выборы (наряду с референдумом) как высшее непосредственное выражение власти народа. Конституция Российской Федерации предусматривает создание различных органов местного самоуправления. При этом процедуры формирования этих органов могут не совпадать.

Представительный орган. Целесообразность применения какой-либо избирательной системы при выборах представительного органа обусловлена его ролью в общей системе органов местного самоуправления. Избирательная система должна обеспечить решение таких задач как: выражение общего интереса местного сообщества представительным органом и осуществление обратной связи между этим органом и населением муниципального образования. В настоящее время в субъектах Российской Федерации еще идет поиск оптимальных избирательных систем.

В большинстве субъектов Российской Федерации используется мажоритарная избирательная система относительного большинства по одномандатным избирательным округам, в 28 субъектах - по многомандатным округам. В ряде регионов действует мажоритарная система абсолютного большинства, смешанная (пропорционально-мажоритарная) система предусматривается применение мажоритарной, пропорциональной и других избирательных систем.

Самой популярной и длительно применяемой в России является мажоритарная система выборов. К преимуществам данной системы можно отнести: относительную простоту организации избирательной кампании; приближенность депутатов к своим избирателям. Между избранными по этой системе депутатами и избирателями возникают прочные связи. Депутаты хорошо знают свои избирательные округа, проблемы и интересы жителей этих округов. Избиратели же, в свою очередь, знают избранных ими кандидатов, их личностные и деловые качества. Таким образом, формируется обратная связь между депутатами и избирателями.

Недостатками является то, что у избранных по такой системе депутатов нет общей программы (концепции) развития муниципального образования, а каждый депутат стремится решать проблемы избирателей округа, от которого он избран.

При формировании представительного органа применяется также пропорциональная избирательная система. Данная система основана на выборе списков избирательных объединений. Избранный по этой системе представительный орган максимально выражает общие интересы жителей данной территории. Эта система наиболее приспособлена для разработки общей, целостной программы (концепции) развития муниципального образования. Однако и эта система обладает рядом недостатков: ослабляются личные связи и персональная ответственность депутатов перед избирателями; появляется зависимость кандидата от политики объединения, в списке которого он числился; в представительном органе могут оказаться люди реально не пользующиеся авторитетом у населения; кандидат, состоящий в избирательном объединении, в случае неудачи в одномандатном округе может рассчитывать на победу в многомандатном округе «партийного» списка своего избирательного объединения. Неслучайно 60,2% респондентов высказываются в пользу мажоритарной избирательной системы [13]. Применение данной системы также осложняется неразвитостью политической структуры на уровне муниципальных образований. Речь идет о муниципальных (ратушных)партиях - объединениях избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования [17].

Это лишь основные недостатки рассмотренных нами выше избирательных систем. Поэтому в настоящее время на уровне муниципальных образований целесообразно использовать смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной, а другая часть - по пропорциональной системе.

В мировой практике действуют различные избирательные системы. В Великобритании и США, например, при выборах муниципальных органов применяется мажоритарная система относительного большинства, при этом пропорциональная система используется редко. Во Франции используется мажоритарная система в два тура. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов. Она позволяет за счет периодически проводимых выборов только части депутатов сохранить преемственность власти. При выборах депутатов в представительный орган в «комиссионной» модели, когда депутат одновременно является и руководителем какого-либо подразделения администрации, до проведения выборов формируется конкурсная комиссия. В бюллетени для голосования включаются только те кандидаты, которые прошли предварительный конкурс на должность, которую они намереваются занять. В Венгрии, например, используются одновременно две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная (партийные списки). Количество мандатов определяется законом (до 25 000 жителей формируется 10 одномандатных округов, а по партийному списку избирается 9 депутатов; до 50 000 жителей – 14 одномандатных избирательных округов и избирается 13 депутатов по партийному списку). В Польше действует следующая практика: в сельских муниципалитетах и городах с населением менее 40 000 человек члены совета (представительного органа) избираются в одномандатных избирательных округах, а в муниципалитетах с численностью населения свыше 40 000 – в многомандатных округах). В Литве же члены представительного органа избираются по пропорциональной системе, а мэр избирается советом («слабый мэр»).

Глава муниципального образования. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрены два способа избрания главы - населением непосредственно, либо представительным органом из своего состава.

В ряде субъектов Российской Федерации эти рамки расширяются следующими вариантами:

а) избрание непосредственно населением; б) избрание на собрании (сходе) граждан; в) избрание из числа депутатов представительного органа (чаще всего регулируется уставами муниципальных образований); г) занятие этой должности вследствие избрания председателем представительного органа.

С одной стороны, некоторые из этих вариантов не предусмотрены федеральным законодательством, с другой же, эти способы дают возможность предъявлять к кандидатам профессиональные требования.

В современных условиях в России, по мнению автора, следует применять избирательные системы, способные наиболее полно реализовывать избирательное право граждан с учетом местных особенностей. При формировании органа, максимально приближенного к населению и выражающего коллективные интересы жителей муниципального образования, целесообразно применять пропорциональную систему, но с учетом конкретных особенностей и условий в каждом субъекте Федерации, муниципальном образовании, при сложившейся политической структуре. Но в настоящее время следует говорить о применении либо смешанных систем, либо неких переходных моделях. Например, мажоритарная система с единым многомандатным округом, либо мажоритарная система с несколькими многомандатными округами в крупных муниципалитетах.

Местный референдум. Это единовременный акт политического участия. Референдум - высшая форма народовластия, способ осуществления народного суверенитета, элемент механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, демократический институт. В США, например, применяется несколько видов референдумов: обязательный (утверждается или изменяется муниципальная хартия, муниципальная территория, решается вопрос о муниципальных займах и другое); консультативный (опрос); по инициативе избирателей (инициаторами референдума выступают избиратели после того, как их петиция по принятию какого-либо проекта или решения отклонена муниципалитетом) По свидетельству американских ученых, в США, в 1984 году, например, было проведено 236 референдумов в масштабах отдельных штатов, из них 40 - по инициативе избирателей [11].

В Российской Федерации местный референдум представляет собой народное голосование по наиболее важным вопросам местного значения. К ним относятся: принятие Устава муниципального образования; структуры органов местного самоуправления; досрочное прекращение, продление или приостановление срока полномочий органов местного самоуправления; формирование их состава, в том числе и персонального; образование, преобразование, упразднение, объединение муниципальных образований; принятие или изменение бюджета муниципального образования; программ социально-экономического развития территории; принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения и другие.

Известно, что принятое на референдуме решение обязательно для исполнения всеми субъектами, действующими на данной территории, не нуждается в дополнительном утверждении и является актом прямого и непосредственного действия.

В настоящее время в России начала применяться и такая форма референдума, как консультативный референдум (по сути - опрос), целью которого является выяснение мнения населения по выносимым на голосование вопросам. Однако его решения носят лишь рекомендательный характер.

В современной России данный институт на уровне муниципальных образований применяется достаточно редко.

Главными недостатками такой данной формы прямой демократии, по нашему мнению, является, во-первых, низкая активность населения, во-вторых, финансовые трудности муниципалитетов; в-третьих, решения по наиболее важным вопросам, касающимся жизнедеятельности всего населения муниципального образования, могут быть приняты меньшинством и другие.

Собрания (сходы) граждан - один из самых традиционных и массовых институтов непосредственной демократии на местном уровне. Их преимущество по сравнению с выборами и референдумом состоит в том, что здесь объединены в одно целое совместное обсуждение, поиск решения и его принятие (используется как закрытое, так и открытое голосование). Данная модель применяется в небольших поселениях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население. В США, например, данная модель носит название «Городское собрание». В России эта форма народовластия реализуется в модели «мэр - собрание» = «староста - сельский сход», т.е. чаще всего в сельских поселениях. Следует различать собрание (сход) как форму непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, т.е. форму непосредственной демократии, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления; собрание как форму территориального общественного самоуправления, когда оно проводится на части территории муниципального образования; и собрание как форму реализации конституционного права граждан собираться мирно, без оружия с целью поддержки, либо давления на местные органы власти. Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что первые два вышеназванные вида собраний носят постоянный нормативный характер и служат целям решения вопросов местного значения [19].

Таким образом, собрания (сходы) граждан являются одним из самых доступных средств самоорганизации населения в небольших муниципальных образованиях, либо на части территории муниципальных образований. Данная форма прямой демократии способствует развитию инициативы граждан в решении вопросов местного значения, повышению уровня знаний граждан в вопросах управления, а также приобщение населения к непосредственному участию в управлении. Принимая решения на собраниях или сходах, люди воочию ощущают результаты своего участия в управлении и несут ответственность за последствия, принятых ими решений. Социальная ценность собраний (сходов), по мнению американских исследователей, состоит в том, что они «позволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам» [11].

Одной из важных и в то же время специфических форм участия населения в решении вопросов местного значения является территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС). Федеральный закон «Об общих принципах...» (ст.27) рассматривает данный демократический институт как форму самоорганизации граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. К элементам ТОС относятся: сходы, собрания, конференции граждан; уличные, домовые, квартальные советы (комитеты), советы микрорайонов и др.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон о ТОС, соответственно не во всех субъектах Российской Федерации приняты соответствующие законы.

Особенно важно, на наш взгляд, развитие территориального общественного самоуправления в крупных населенных пунктах, городах. Например, в некоторых западных странах (США, Норвегия и др.) в основу деятельности местных органов власти закладывается так называемый «принцип микрорайона». Суть его заключается в децентрализация власти на уровне муниципалитета. Создавая на этом уровне комитеты из выбранных жителями депутатов, местные органы власти передают им часть полномочий муниципалитета, тем самым, предоставляя жителям возможность обсуждать проблемы муниципальных служб [18].

В Российской Федерации роль органов ТОС может быть значимой в период реформирования ЖКХ. Во-первых, граждане должны ощущать, что они живут не в городе «в целом», а в квартале, микрорайоне, улице, дворе, доме. Именно они могут взять на себя часть обязанностей, в т.ч. и материального характера по осуществлению минимального благоустройства территории: косметический ремонт подъездов, уборка территории, разбивка клумб, посадка деревьев и т.д. Для этого органы ТОС должны иметь права юридического лица, т.е.:

• выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, социально-бытовому обслуживанию населения, ремонту жилфонда за счет собственных средств, привлеченных (спонсорские и др.), а также переданных на эти цели органами местного самоуправления бюджетных средств муниципалитета;

• заниматься в установленном законом порядке предпринимательской деятельностью для достижения своих уставных целей.

Кроме того, органы ТОС могут сыграть заметную роль в подготовке муниципальных политиков.

В федеральном законодательстве кроме форм прямого волеизъявления населения предусматривается особая форма участия населения в местном самоуправлении - народная правотворческая инициатива. Население имеет право вносить проекты правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправления. Эти акты подлежат обязательному рассмотрению на открытых заседаниях органов с последующим обнародованием результатов.

Также население имеет право на коллективные и индивидуальные обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

И, наконец, Конституция Российской Федерации (ст.8) не исключает возможности участия граждан в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих законодательству. Поэтому, кроме выше рассмотренных форм в различных субъектах Российской Федерации законодательно закреплены и действуют следующие формы: митинги, демонстрации, пикетирования, шествия, участие населения в открытых заседаниях представительных органов местного самоуправления; ознакомление с документами органов местного самоуправления и др.