5.3. Местный бюджет – инструмент проведения муниципальной политики

Бюджет муниципального образования – это базовый закон муниципального образования, отражающий его цели и задачи. Бюджет муниципального образования – не просто опись доходов и расходов органов местного самоуправления, поскольку появление собственных предметов ведения требует собственной хозяйственной деятельности, в том числе и финансовой. Бюджет выступает как инструмент осуществления определенной местной политики.

В действующем российском законодательстве не предусмотрена необходимость установления единой для всех муниципальных образований структуры местных бюджетов. Главным требованием к формированию местного бюджета является сбалансированность его доходов и расходов

В общих чертах в структуру муниципального бюджета входят:

• расходы. При формировании бюджета муниципального образования, в первую очередь, формируются расходы, поскольку в них отражаются цели и задачи органов местного самоуправления. Расходы бюджета – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления. В зависимости от критериев систематизации существует несколько классификаций расходов местных бюджетов. Мы же выделим:

• текущие – расходы, обеспечивающие текущую деятельность по решению вопросов местного значения, выполнение отдельных государственных полномочий, обслуживание и погашение муниципального долга, а также функционирование органов местного самоуправления;

• инвестиционные – расходы, обеспечивающие инвестиционную и инновационную деятельность. К ним относятся: расходы на создание и приобретение в муниципальную собственность движимого (транспортных средств, оборудования и др.) и недвижимого (объектов инфраструктуры, жилищный и нежилой фонд, земельные участки и др.) имущества, на ремонт объектов муниципальной социальной и инженерной инфраструктуры, на приобретение ценных бумаг. В составе инвестиционных расходов формируется бюджет развития.

• доходы – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов местного самоуправления. К ним относятся:

• местные налоги и сборы;

• доходы от самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности;

• закрепленные доходы;

• регулирующие доходы;

• отчисления от федеральных налогов на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации;

• отчисления от налогов субъекта федерации на осуществление отдельных государственных полномочий субъекта Российской Федерации;

• средства федерального бюджета (бюджета субъекта федерации), передаваемые в качестве компенсации для покрытия дополнительных расходов, либо связанные с недополучением средств, возникших в связи с решениями федеральных органов государственной власти (органов власти субъектов Российской Федерации);

• средства федерального (регионального) бюджетов, передаваемые органам местного самоуправления на реализацию целевых федеральных (региональных) программ или отдельных мероприятий на территории муниципального образования;

• и другие.

Основными требованиями к формированию местных бюджетных средств, на взгляд автора, являются достаточность финансирования и стабильность источников доходов. Суть требования достаточности изложена в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В статье 9, в частности, говорится, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерены предоставленными им конституцией или законом полномочиями. То есть под понятием «достаточность» следует понимать, что финансово-экономическая основа местного самоуправления должна быть достаточной для реализации компетенции представительного, исполнительного органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и иных органов, устанавливаемых законодательством. Уровень «достаточности» определяется практикой деятельности органов местного самоуправления, которая включает в себя обычаи, традиции, ментальность, характерные для соответствующей самоуправляющейся территории. А стабильность - правовое закрепление источников доходов органов местного самоуправления. Это гарантия существования, реализации полномочий органов местного самоуправления, гарантия от произвола органов государственной власти. Формирование финансовых ресурсов местного самоуправления характеризует переход к бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, что достигается развитием налоговых отношений с хозяйствующими субъектами, расположенными на самоуправляющейся территории, населением, получение доходов от предпринимательской деятельности органов местного самоуправления.

Совершенствование доходной базы муниципальных образований предполагает также и создание эффективной системы управления муниципальным хозяйством на основе прогрессивных организационных структур.

Согласование бюджетных вопросов должно происходить и по горизонтали, и по вертикали. Соответственно, субъектами бюджетного процесса выступают органы власти и управления, а также субъекты, хозяйствующие на территории муниципального образования.

В основу совершенствования межбюджетных отношений, должны быть положены следующие критерии:

• соответствие видов доходных источников предметам ведения органов местного самоуправления;

• за органами местного самоуправления должны закрепляться, прежде всего, налоги, связанные с регулированием общественно значимой деятельности для населения муниципального образования.

К основным принципам эффективного бюджета относятся:

• самостоятельность. Согласно законодательству органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают, исполняют бюджет муниципального образования. Текущий и оперативный контроль над исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. На практике же, как правило, муниципальный бюджет «утверждается» органом государственной власти. Поскольку большая часть муниципальных образований является дотационными, постольку органы местного самоуправления вынуждены согласовывать показатели доходной и расходной частей бюджета с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также при его исполнении корректировать показатели по указанию «сверху». Да и формирование местного бюджета основывается на единой методологии, единой бюджетной классификации, государственных минимальных социальных стандартах, социальных нормах, устанавливаемых органами государственной власти. Следовательно, самостоятельность органов местного самоуправления в вопросах формирования местного бюджета, так же как и в других сферах деятельности ограничена рамками федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации. Поэтому в настоящее время было бы корректнее говорить об относительной самостоятельности органов местного самоуправления в отношении местного бюджета и других сфер деятельности.

• Прозрачность. Следуя принципу открытости и гласности муниципального управления, органы местного самоуправления должны публиковать проект муниципального бюджета в средствах массовой информации для обсуждения населением и его группами, а также сбора предложений по его корректировке. Местное сообщество (население муниципального образования) имеют право принимать участие в обсуждении проекта бюджета, вносить в него предложения, участвовать при его рассмотрении на заседаниях представительного органа (если не предусмотрено проведение референдума по принятию бюджета). Каждый житель муниципального образования имеет право в любое время получить информацию о ходе исполнения бюджета. Принятый бюджет должен быть доступен для ознакомления каждому жителю муниципального образования через средства массовой информации, библиотеки, депутатов представительного органа.

• Детальность. Бюджет должен быть расписан по статьям доходов и расходов, как в целом, так и по отдельным службам и программам. Статьи расходов должны исключать их двойное толкование и возможность использования средств не по назначению. В нем должны быть четко разграничены расходы на решение вопросов местного значения и на выполнение отдельных государственных полномочий. Данный принцип связан с принципом реальности, т.е. все цифры бюджетных статей должны быть реалистичными.

• Понятность. Бюджет должен быть относительно прост по структуре и понятен как специалистам, так и непрофессионалам. Данный принцип требует избегать излишней сложности в бюджетных формах и излишних формальностей при прохождении и утверждении бюджета.

• Бюджетное равновесие. Исходя из закрепленных законодательством принципов соразмерности финансовых ресурсов, а также достаточности и стабильности доходной части бюджета муниципального образования, количество расходов должно соответствовать количеству доходов. Иными словами, должен быть баланс между затратами и поступлениями в бюджет. Следовательно, бюджет муниципального образования должен быть бездефицитным. (Хотя в настоящее время виду недостаточности доходной базы муниципальных бюджетов в большинстве случаев бюджеты являются дефицитными).