2.3. Современная организация муниципального управления и местного самоуправления в Российской Федерации

Современный этап развития местного самоуправления в России представляет собой сравнительно новое явление. Главной задачей является развитие местного самоуправления как условия демократизации современного российского общества.

Понятия демократия и местное самоуправление тесно связаны. В современной действительности местное самоуправление, как показывает опыт многих западных государств, выступает необходимой структурой, одним из основных элементов демократического режима. Эти идеи отражены в Европейской Хартии о местном самоуправлении, где, в частности, отмечается, что право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов, ценность которых признается всеми государствами. Непосредственно это право может быть реализовано именно на местном уровне. А органы местного самоуправления являются одной из основ любого демократического режима. Эффективное и приближенное к каждому гражданину управление возможно при существующих муниципальных образованиях, функционирующих на основах самоуправления и облеченных реальной властью. Процесс защиты и укрепления местного самоуправления представляет собой существенный вклад в строительство таких государств, которые основываются на принципах демократии.

Самоуправление, по мнению современного российского исследователя Ю.А.Тихомирова, представляет собой наивысшую форму управления делами общества, основанную на единстве его субъектов и объектов, непосредственном участии граждан в выполнении задач народовластия. В свою очередь, народовластие означает юридическую и фактическую принадлежность политической власти народу, которую он осуществляет в своих интересах.

Юридически в нашей стране властные полномочия граждан закреплены в статье 3 главы 1 Конституции Российской Федерации: «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» 15.

Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление, согласно современной концепции является уровнем публичной власти.

Самоуправление в общегосударственном плане означает качественное преобразование демократии, постепенный переход от власти для народа к власти самого народа во всех сферах политической системы общества. Известно, что власть в демократическом обществе учреждается народом и отправляется от имени народа и в его же интересах. Гражданин одновременно является и субъектом, и объектом власти, а также ключевой действующей фигурой властного процесса.

Современная практика становления местного самоуправления в различных регионах Российской Федерации показывает, что единого рецепта построения нет. Организация местного самоуправления проходит на основании федерального законодательства, но, исходя из условий и особенностей конкретной самоуправляющейся территории: географического положения, социально-экономической ситуации, историко-культурных, религиозных, национальных, демографических и других особенностей. Иначе говоря, по мнению автора, в настоящее время идет становление и развитие «реалистической модели» местного самоуправления, которая включает в себя как элементы отечественного самоуправления, так и элементы зарубежных моделей с учетом местных условий. «Реалистическая модель» есть форма качественного взаимопроникновения и взаимодействия прошлого, настоящего (современного), включающая в себя особенности развития конкретной самоуправляющейся территории и будущего (идеального представления о местном самоуправлении).

Принятие «реалистической модели» говорит о том, что для России в чистом виде не подходит ни одна из западных моделей: англосаксонская, континентальная, смешанная, а также уже практиковавшиеся в России земская и советская модели. Невозможно создать универсальную модель местного самоуправления для всей России в силу различных особенностей её регионов 34.

Принятие Государственной Думой в 1995 году закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилось отправной точкой для активизации реформы местного самоуправления. Началось создание правовой базы и формирование системы местного самоуправления. Часть регионов пошли по пути, предложенному федеральным законодательством, другие - самостоятельно устанавливали местное самоуправление на своих территориях (в рамках, определенных законодательством).

В настоящее время период реформирования местного самоуправления «реалистическая модель» тоже может быть реализована в различных видах. Она может быть различна в каждом регионе и в пределах одного региона, так как федеральное законодательство определяет лишь основные, общие принципы организации местного самоуправления.

Можно выделить два основных сформировавшихся вида «реалистической модели»: огосударствленную и государственно-общественную (общественно-государственную) 34. Критериями такого деления являются основополагающие принципы местного самоуправления: выборность органов и должностных лиц, самостоятельность в осуществлении функций, в том числе и финансовая самостоятельность и объем функций (широта компетенции).

Огосударствленная модель. Характеризуется тем, что органы местной государственной власти осуществляют функции и местного самоуправления, и государственного управления. При этом должностные лица назначаются сверху, и формирование бюджета идет централизованно (сверху). То есть происходит подмена органов местного самоуправления органами государственной власти на местах. К этой модели организации местной власти автор относит и те субъекты, где до избрания органов местного самоуправления его функции осуществляли, либо осуществляют органы государственной власти с учетом интересов населения. Говорить о реальном местном самоуправлении в этом случае нельзя, так как нарушается основополагающие конституционные принципы - выборность, решение вопросов местного значения непосредственно населением. Примером огосударствленной модели, по мнению автора, является становление местного самоуправления в районах Крайнего севера. В Республике Саха (Якутия), например, в силу национально-этнических, природных (вечная мерзлота), демографических (малочисленные народы), территориальных (расположены далеко друг от друга, от центра, сложно сформировать поселения как таковые) факторах решение вопросов местного значения находится в компетенции органов государственной власти. В статье 1 закона Республики Саха (Якутия) «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» от 30 июня 1994 года решение экономических, социально-культурных, экологических и других вопросов территориального значения с учетом интересов населения, осуществляется через систему местных органов государственной власти» 12. А местные органы власти могут быть образованы в местах с учетом национально-этнических и других особенностей в местах компактного проживания представителей малочисленных народов Севера. К этой же модели можем отнести Ингушетию и Башкортостан, где главы муниципальных образований назначаются президентами данных республик.

Государственно-общественная или общественно-государственная модель местного самоуправления. В данном случае на местах формируются и действуют местные органы государственного управления и избираются органы местного самоуправления. Органы государственной власти принимают участие в осуществлении функций местного самоуправления, контролируют деятельность его органов. Соответственно закрепляются предметы ведения как местных, так и государственных органов власти. А формирование местного (муниципального) бюджета происходит под пристальным вниманием государственных органов, чаще всего такие самоуправляющиеся территории являются дотационными. Например, в Конституции и законе Республики Адыгея «О местном самоуправлении» устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Вместе с этим местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах. В соответствии со статьей 96 Конституции Республики Адыгея «местное самоуправление осуществляется гражданами Республики Адыгея в сельских поселениях, микрорайонах и на других территориях в форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также через избираемые органы местного самоуправления в порядке и формах, определяемых законом», а местными представительными органами государственной власти в Республике являются городские, районные собрания представителей, избираемые населением города, района в соответствии с законом. Иными словами, разграничение уровней проведено следующим образом: государственное управление на местном уровне действует в районах и городах республиканского значения, а местное самоуправление - в пределах сельских (поселковых) округов, населенных пунктов на территории районов и микрорайонов, кварталов и иных самоуправляющихся единиц городов республиканского значения. При этом взаимодействие органов местного самоуправления с республиканскими органами государственной власти координирует Министр по вопросам местного государственного управления Республики Адыгея. При этом компетенция, порядок организации деятельности местных органов государственного управления и органов местного самоуправления регулируются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными законодательными актами Российской Федерации и Республики Адыгея. В настоящее время в республике местное самоуправление действует в пятидесяти сельских и пяти поселковых округах, расположенных на территории семи районов республики. Исполнительным органами местного самоуправления являются администрации сельских (поселковых) округов.

Во избежание противоречий между органами местного самоуправления и органами законодательной и исполнительной власти Республики Адыгея отрабатываются механизмы взаимодействия органов местного самоуправления и органов законодательной власти; органов местного самоуправления и республиканскими органами исполнительной власти; органов местного самоуправления и органами местного государственного управления. Для осуществления взаимодействия органов местного самоуправления с органами законодательной и исполнительной власти республики созданы Совет Ассоциации органов местного самоуправления и Совет глав администраций городов и районов республики.

Сложившаяся система вышеуказанного взаимодействия способствует оперативному решению правовых, территориальных, экономически, финансовых вопросов, но в то же время, по нашему мнению, показывает тенденцию зависимости местного самоуправления от государства.

Другим примером данной модели является Республика Калмыкия. Спецификой калмыцкой модели является институт представителей Президента Республики - органа государственной власти, принимающего непосредственное участие в управлении и делах органов общественного самоуправления, сочетающего управление государственной исполнительной вертикали, доходящей до самых мелких административно-территориальных единиц, с элементами непосредственного или опосредованного представительства населения. Представитель Президента согласно Положению об органах общественного самоуправления в республике Калмыкия - Хальмг Тангч 26 вправе: регистрировать органы общественного самоуправления от лица государства; устанавливать по предложению жителей границы территорий самоуправления; созывать сходы, конференции жителей населенного пункта; досрочно отзывать выборные органы общественного самоуправления или инициировать их перевыборы; составлять смету расходов и расходовать, предусмотренные в ней средства на содержание учреждений, социальную поддержку отдельных слоев населения; передавать органам общественного самоуправления часть государственных полномочий и определять предметы совместного ведения с органами общественного самоуправления; созывать и проводить собрания представителей городов и районов.

Следовательно, в вышеупомянутых субъектах при становлении системы местного самоуправления учитываются территориальные, национальные и иные особенности территорий.

Разновидностью государственно-общественной модели может быть общественно-государственная, которая характеризуется пропорциональным соотношением органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на самоуправляющейся территории, и распределением между ними объема полномочий. Данная модель также характеризуется участием граждан в осуществлении местного самоуправления, муниципального управления и территориального общественного самоуправления.

Особенно важно, на взгляд автора, развитие территориального общественного самоуправления в крупных населенных пунктах, городах. Создавая на этом уровне комитеты из выбранных жителями депутатов, местные власти передают им часть полномочий муниципалитета, тем самым, предоставляя жителям возможность обсуждать проблемы городских служб.

Система территориального общественного самоуправления, как правило, включает в себя собрания (сходы), иные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, улиц, кварталов, домов и др.). Основными направлениями деятельности органов территориального общественного самоуправления являются: проведение собраний (сходов) для рассмотрения вопросов территориального общественного самоуправления; содействие созданию и деятельности клубов избирателей, развитию других форм гражданской активности населения; выступление по просьбам и поручениям отдельных жителей их представителями в суде при рассмотрении дел о нарушении прав и свобод граждан; организация работы по благоустройству и озеленению территории, по охране зеленых насаждений, водоемов, созданию детских площадок, мест отдыха, физкультурно-спортивных комплексов, по организации отдыха, проведению мероприятий в области культуры и спорта; внесение предложений в органы местного самоуправления муниципального образования по улучшению работы в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; проведение мероприятий по сохранению и ремонту жилищного фонда на территории; организация клубов по интересам, кружков технического и художественного творчества; оказание помощи инвалидам, престарелым, семьям военнослужащих и погибших воинов, малообеспеченным и многодетным семьям, детям, оставшимся без родителей и др. Органы территориального общественного самоуправления вправе участвовать в заседаниях органов местного самоуправления при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории. А органы местного самоуправления, в свою очередь, в работе с населением опираются на помощь территориального общественного самоуправления, изучают мнение по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории.

Что касается непосредственного участия населения в местном самоуправлении, то в Уставах муниципальных образований значительного количества муниципальных образований в соответствии с федеральным и региональным законодательством формами прямого волеизъявления граждан являются: местный референдум, сход, выборы, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Кроме вышеперечисленных форм (например, в Свердловской области) населению муниципальных образований предоставлены права: на присутствие на заседаниях органов местного самоуправления, на ознакомление с документами органов местного самоуправления, право внесения предложений на рассмотрение органов местного самоуправления.

Важным демократическим признаком являются отчеты органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, которые проводятся не реже одного раза в год. Порядок отчетов должностных лиц исполнительного органа местного самоуправления определяется Уставом муниципального образования. Таким образом, население законодательно получило право на участие в подготовке и принятии решений, а также осуществлять контроль за органами и должностными лицами, которым оно делегировало свое право на участие в управлении.

Относя становление местного самоуправления ряда регионов к общественно-государственной модели, все-таки следует сказать, что эта модель является разновидностью государственно-общественной. С одной стороны, принята и совершенствуется основная законодательная и нормативно-правовая база, зарегистрированы Уставы муниципальных образований, избираются органы и должностные лица местного самоуправления, формируются органы территориального общественного самоуправления. С другой стороны, пока еще преждевременно говорить о финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, большинство из них являются дотационными, следовательно, деятельность избранных глав муниципальных образований и возглавляемых ими администраций (исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления) фактически находится под контролем органов государственной власти. Экономическая нестабильность влечет за собой низкую активность самих жителей в процессе становления и деятельности органов местного самоуправления, а также участия в управлении муниципалитетом (например, как правило, органы территориального общественного самоуправления формируются по инициативе местных администраций и др.)

Города Санкт-Петербург и Москва, согласно законодательству, имеют двойной статус: субъекта Российской Федерации и территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Поэтому установлен двойной статус представительного и исполнительного органов этих городов, которые являются одновременно органами государственной власти и органами городского (местного) самоуправления 30.

Таким образом, в настоящее время чаще в регионах устанавливается государственно-общественная модель, так как при провозглашенных принципах, местное самоуправление оказалось больше востребованным государством для эффективного управления нижними этажами, а не обществом. Государство, в лице своих органов, если не осуществляет наряду с выборными органами функций местного самоуправления, то законодательно определяет и регламентирует деятельность системы местного самоуправления, а также осуществляет контроль за ее деятельностью. Следовательно, органы местного самоуправления при закрепленной федеральным законодательством самостоятельности, контролируются, а деятельность их регламентируется государством. Местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы государственной власти. Напротив, оно является признаком сильного государства.

В настоящее время еще далеко не все регионы имеют такие объективные возможности для реального развития местного самоуправления. Поэтому создание местного самоуправления, провозглашенного в Европейской Хартии одной из основ любого демократического строя, потребует еще немало финансовых средств, времени, инициативы самих граждан. А соответственно нужна и государственная поддержка местного самоуправления.

В 2001 году Правительство Российской Федерации утвердило Программу бюджетного федерализма на период до 2005 года. Её основной целью является установление четкого разграничения доходных и расходных полномочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти, повысить их заинтересованность в эффективном управлении общественными финансами, поддержку экономического развития территорий. Государство планирует продолжить сокращение «не финансируемых федеральных мандатов», освобождение региональных и местных бюджетов от обязательств по финансированию ведомственных льгот, федеральных организаций и учреждений. В настоящее время идет разработка нового варианта Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Новой редакцией федерального закона «Об общих принципах…» вводится двухуровневая система организации местного самоуправления в России. Местное самоуправление, согласно этому закону, является формой осуществления народом своей власти, формой публичной власти.

Следовательно, государство пытается помочь становлению системы местного самоуправления, оказывает юридическую, финансовую, методическую помощь. Но, с другой стороны, это благое намерение является не просто формой содействия, поддержки процесса реформирования управления в целом, но регламентации деятельности местного самоуправления и постоянного контроля над ним. Однако, как было отмечено выше, местное самоуправление - власть подзаконная, относительно самостоятельная, природа которой двойственна.

В идеале, в завершение реформы местного самоуправления и государственного управления должна быть построена модель общественного самоуправления, что де-юро закреплено на конституционном уровне, но де-факто еще много объективных и субъективных причин, приостанавливающих этот процесс. Поэтому говорить о строительстве реального местного самоуправления как форме общественного сегодня еще рано.

В целом же к основным принципам местного самоуправления и муниципального управления на современном этапе относятся:

• самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

• организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

• ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, предприятиями, организациями, учреждениями;

• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

• участие граждан в управлении муниципальным образованием;

• социальное партнерство;

• удовлетворение коллективных (общественных) интересов и потребностей местного сообщества и другие 33.