1.3. Теоретические концепции муниципального управления и местного самоуправления

В научной литературе концепция местного самоуправления определяется как «продукт либерально-демократического государства XIXв.». Этому способствовали, в частности, слабая экономическая взаимозависимость и относительная изолированность территориальных единиц, а также господствовавшая в то время в Европе идея естественного права. Каждое местное сообщество занималось исключительно своими проблемами и практически не интересовалось положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших значительное распространение либеральных воззрениях на экономику и государство.

В целом сложно определить точное количество теорий о местном самоуправлении. Н.И.Лазаревский, например, выделял теорию свободной общины; хозяйственную и общественную теории самоуправления; самоуправляющуюся единицу как юридическое лицо; политические теории [8]. В.И.Фадеев называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания [17]. Рассмотрим некоторые из них.

Теория свободной общины (теория естественных прав общины) была создана под влиянием мыслителей эпохи Просвещения и опиралась на идеи естественного права. Основателями данной концепции явились немецкие ученые Э.Мейер, О.Лабанд, О.Ресслер и другие.

Суть её в том, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое, в свою очередь, должно уважать свободу общинного управления. Общины, по самой своей природе самостоятельны и потому имеют право управлять своими собственными делами. К элементам самоуправления, по мнению сторонников данной концепции, относились: а) управление собственными делами общины; б) общины являются субъектами, принадлежащих им прав; в) должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.

Таким образом, сторонники данной концепции противопоставляли общинное самоуправление государственному управлению. Согласно этой теории органы местного самоуправления являются органами «местного сообщества», а не государства. Данная концепция получила законодательное воплощение в ряде европейских стран. (Например, в 1830 году Национальный учредительный конгресс Бельгии противопоставил общинную власть законодательной, исполнительной и судебной, обосновывая это тем, что община старше государства и закон лишь находит ее, а не создает. Неотъемлемое право на «самостоятельное заведывание общинными делами, включая сюда и местную полицию», признавала за общиной Франкфуртская имперская конституция 1849 года).

Однако концепция «свободной общины» имела ряд недостатков. Согласно ей, территория государства должна была состоять из суммы территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, что невозможно воплотить на практике в единой стране. Кроме того, трудно обосновать не отчуждаемость прав таких крупных территориальных самоуправляющихся единиц как департаменты, области, установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин, было бы странно, поскольку они существовали на практике. Оппоненты данной теории выступали против отделения общины от государства. По их мнению, «община, действительно, исторически старше государства..., поэтому необходимо говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который потому является для государства неприкосновенным», но основная часть дел в обществе решается общинами и государством совместно.

Б.Чичерин отмечал, что «независимость вольной общины не безусловная. С идеею государства связано понятие о самостоятельности, ибо здесь существует верховная власть ... Напротив, в природе вольной общины вовсе не заключается понятие о верховной власти. Это частный союз, который становится самостоятельным единственно вследствие отсутствия в обществе государственных начал. Истинная сущность такого союза состоит, напротив, в подчинении его высшему порядку». Из этого следует, что при наличии государства община не может быть абсолютно свободной, что подтверждает история становления и развития общины на Руси.

Общественная теория самоуправления (общественно-хозяйственная). Данная теория получила распространение в Европе в первой половине XIX века и была чрезвычайно популярна в России в шестидесятых годах XIX века. Истоки этой теории в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о естественных правах общины. Она пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государства. В качестве характерного признака местного самоуправления подчеркивается негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления. Также как и предыдущая данная концепция противопоставляла государство и местное общество, общественные интересы – политическим. Представители данной теории к самоуправляющимся единицам относили частные компании, благотворительные и ученые общества.

Например, А.И.Васильчиков самоуправлением называл такой порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности «заведоваются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Он отстаивал необходимость предоставления самостоятельности местному самоуправлению, хотя бы в рамках, очерченных законом. Местное самоуправление признавалось им чуждым политике, имевшим свою собственную сферу деятельности. В поддержку данных постулатов В.Н.Лешков выступал против включения в органы самоуправления государственных чиновников.

Общественной теорией руководствовались составители русского городового Положения 1870 года. Она дала толчок для развития хозяйственной теории в России, которую часто называют общественно-хозяйственной, так как они практически схожи.

Данная концепция обладала рядом недостатков: она ограничивала круг интересов самоуправления узким перечнем только хозяйственных дел. Опровержением этому в России явилась практика хозяйственной деятельности земств, при которой органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только хозяйственный, но и публичный характер, политический, свойственный органам публичной власти. Кроме того, сложно разграничить собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам.

К началу XX века стало укрепляться «субъективное чувство общенационального сообщества», а некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, начали приобретать общенациональное звучание. Все это повлияло на дальнейшее развитие концепций муниципального управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст разрабатывают государственную теорию самоуправления. Согласно ей, самоуправление - это одна из форм организации местного государственного управления. Община - одна из форм организации государственного управления на местах, неотъемлемая часть общей государственной системы. Полномочия в области местного самоуправления даны и регулируются государством и имеют своим источником государственную власть. Но при этом местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результатах управления. Поскольку местные органы наделяются своими полномочиями государством, постольку данные полномочия имеют своим источником государственную власть и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления не имеет смысла.

Данная теория получила развитие в России в трудах В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, Н.И.Лазаревского, Б.Н.Чичерина. А.Д.Градовский, например, считал, что система самоуправления - это система «внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения», из чего следует, что они должны действовать на правах государственных властей, т.е. иметь возможность осуществлять в отведенных им пределах «акт власти». По его мнению, вопрос о самоуправлении не есть «противоположение сферы правительственной сфере общественной... Это вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере». Иными словами, он подчеркивал политический смысл самоуправления. Таким образом, А.Д.Градовский говорил о необходимости признать за земскими учреждениями полномочия действовать на правах государственных властей, сохраняя существующий способ образования. В.П.Безобразов же видел в них разновидность бюрократических учреждений. При этом следует заметить, что земства решали не только задачи местного хозяйства, но и функции государственных органов: содержание арестантских учреждений, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников. То есть, земства выполняли часть государственных функций, являясь сословно-представительными по своему характеру органами.

Сторонник государственной теории Н.И.Лазаревский видел сущность местного самоуправления в том, что оно есть «осуществление правительственных прав по поручению государства; деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; исполнение задач государственного управления самим государством», при этом органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. Иначе говоря, согласно этой концепции, функции органов местного самоуправления по сути своей не должны отличаться от функций органов государственного управления, а самоуправление не должно быть самоцелью, поскольку отделение его от государства может привести к политическим противоречиям в обществе, раздвоению власти, а в результате - к гибели государства. Самоуправление - это опора, от которой зависит благополучие государства и общества в целом. [8].

Исторический опыт свидетельствует, что самоуправление действует эффективно в стабильном социально ориентированном государстве. Современная правовая основа местного самоуправления подтверждает его двойственный характер. Ярким тому примером является Европейская Хартия местного самоуправления.

В рамках этой теории сформировалось два направления: политическое (Р.Гнейст) и юридическое (Л.Штейн)

Согласно политическим теориям, суть местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. То есть «основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно» 8. В целом самоуправление в рамках данной концепции рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такая организация самоуправления нашла воплощение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и др., а также в реанимируемых ныне органах территориального общественного самоуправления.

Большинство же ученых поддерживали юридическое направление, которое определяло основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления. Л.Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это и отличает органы местного самоуправления от органов государственной власти, которые не имеют собственных интересов, в отличие от муниципальных.

Во второй половине XIX века возникли дискуссии между сторонниками «общественно-хозяйственного» и «государственного» направлений.

Двойственный характер земства заметил Б.Н.Чичерин, отмечая в местном управлении наличие двоякого начала - правительственного и общественного, подчеркивая, что первое воплощается в бюрократическом аппарате, а второе - в местном представительстве. В.Н.Лешков отмечал, что земские органы отличаются от государственных, прежде всего тем, что они выборные. [7] А.И.Васильчиков, говоря о специфичности систем самоуправления в разных странах Европы, называл их общей чертой то, что все местные дела заведываются, а все должности замещаются только местными жителями.

Таким образом, сторонники общественно-хозяйственной теории, подчеркивая самостоятельность местной власти в решении местных вопросов, настаивали на необходимости наделения выборных органов достаточно широкими полномочиями, а сторонники государственной теории ориентировались на тесную связь органов местного самоуправления с началами государственности, на включение их в систему государственных учреждений. Рассуждая об органах местного самоуправления, В.П.Безобразов и А.Д.Градовский отмечали, что это органы государственной системы, решающие местные задачи, особенностью которых являются: выборность, некоторая самостоятельность от центральной власти, деятельность «по законам и через законы». Они делали упор на сочетание государственности с юридическими гарантиями местного самоуправления. Их сторонник Б.Н.Чичерин видел в самоуправлении «возложение на местное общество осуществление задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям».

К началу XX века большинство русских политиков и ученых рассматривали понятие местного самоуправления с «государственных» позиций. Передовая русская общественная мысль до революции 1917 года полагала, что в основе конституционного устройства страны должно лежать широкое местное самоуправление, оно станет подготовительной школой для трудной и ответственной работы народных представителей, призванных управлять судьбами громадной, многонациональной страны.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах ученых XIX века, легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом. Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму управления на местах.

В XX веке дальнейшее развитие теории местного самоуправления привело к созданию ряда новых концепций. Возникла теория дуализма муниципального управления. Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации. Рождение этой теории было вызвано двойственным характером муниципальной деятельности: собственные дела и осуществление определенных государственных функций на местном уровне.

Сторонники теории социального обслуживания главной задачей муниципалитетов ставят предложение услуг своим жителям, организацию обслуживания населения. Целью же муниципальных властей, по их мнению, является достижение благосостояния жителей коммуны.

Социально-реформистские муниципальные концепции провозглашают безреволюционный переход буржуазного общества в социалистическое путем социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления 17.

Таким образом, идеологи современных концепций по разному подходят к месту и роли местного самоуправления по отношению к государству и обществу. Одни - отдают приоритет государственным формам правления, другие - общественным, а третьи - смешанным.

Все рассмотренные выше теории в чистом виде не воплощены ни в одной стране, они лишь концепции, магистральные направления, которые могут быть положены в основу реально формируемых или действующих моделей муниципального управления, но с учетом современных реалий и особенностей конкретных государств и территорий.

Выводы. Таким образом, муниципальное управление является особым типом управленческой деятельности и в то же время научной дисциплиной, носящей междисциплинарный характер. Понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление», несмотря на различия, тесно связаны. В них субъектами управления являются население и органы местного самоуправления. Суть реформирования местного самоуправления заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти. Поэтому именно местное самоуправление, являясь властью местного сообщества, может реализовать эту идею посредством муниципального управления.

Содержание управленческой деятельности органов местного самоуправления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами разных форм собственности, действующими на территории муниципального образования, так и регулирование хозяйственных отношений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

В основе муниципального управления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллективных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных (всеобщих) интересов граждан, проживающих на данной территории. Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация (регламентация) хозяйственной деятельности этих субъектов, но создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Научная мысль, разрабатывающая и обосновывающая на протяжении веков идеи самоуправления наряду с государственным управлением, по существу дала теоретическое обоснование необходимости и важности таких феноменов как местное самоуправление, муниципальное управление.

Становление различных концепций муниципального управления, в свою очередь, отражает путь общественно-политической мысли от стихийного социализма к либерализму и анархизму, а от них к современной социал-демократии. Эти своеобразные вехи заключались в теории «свободной общины» и «общественной теории», затем в государственной концепции и общественно-государственной доктрине развития местного самоуправления. При этом каждом обществе и в каждое историческое время существовали и существуют своя практика и свои формы устройства местной власти.