2.2. Организация государственного местного управления в советский период

В результате Великой Октябрьской социалистической революции была создана советская форма власти, при которой все представительные органы - сверху донизу - входили в единую систему государственной власти. Четко определил характер новой власти В.И.Ленин. «Местные Советы», - писал он, - «свободно объединяются на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть». Земства в этот период вступили в открытую борьбу с Советами, ведя её с переменным успехом. Хотя советские органы власти и ощущали непримиримость земских учреждений к их политике, тем не менее, не спешили с их ликвидацией, так как в их распоряжении находилась разветвленная инфраструктура: школы, больницы, ветеринарные пункты, опытные станции, дома призрения и т.д. Поэтому решительная ломка земского аппарата существенно затронула бы интересы миллионов людей, что привело бы к ухудшению их положения. Да и некоторые рабочие, а особенно крестьяне, все еще верили в «демократичность» старых органов. Народная власть должна была разработать и провести в жизнь систему мер, направленную на укрепление и развитие Советов, подготовку кадров, отладить новый механизм управления. Поэтому наряду с Советами действовали городские думы и земские управы.

24 января 1918 года НКВД РСФСР разослал директиву, в которой говорилось, что при наличии Советов «земским и городским самоуправлениям не должно быть места», а Советам рекомендовалось использовать кадровый потенциал земств с соответствующими изменениями в своих целях 5.

Система Советов в этот период выглядела следующим образом. В соответствии с Конституцией 1918 года высшим органом власти в пределах каждой административной единицы являлись съезды Советов. К их ведению относились следующие вопросы: проведение в жизнь всех постановлений высших органов Советской власти, осуществление мероприятий по хозяйственному и культурному подъему данной территории, разрешение всех вопросов местного значения, руководство деятельностью Советов в пределах данной территории. Между съездами высшей властью являлся исполнительный комитет, исполнительно-распорядительный орган. Они сосредоточивали в своих руках руководство всеми сторонами общественной жизни - промышленностью, сельским хозяйством, борьбой с разрухой и саботажем, контроль над всеми видами имущества. Исполкомы, как правило, работали пленарно. Оперативную работу вели отделы исполкома, построенные по отраслевому принципу. Кроме них создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, и т.п. При губернских исполнительных комитетах создавались следующие отделы: управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государственного контроля, здравоохранения, статистики, чрезвычайной комиссии, коммунальный, совет народного хозяйства и другие.

На первом этапе революции часто отделы исполкома не признавали власти своего Совета и считали себя подчиненными только соответствующему отраслевому наркомату в центре. Этому способствовала деятельность самих наркоматов, которые иногда рассматривали соответствующие отделы исполкомов как свои местные органы. Это вызвало установление принципа «двойного подчинения», т.е. отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре. Однако двойное подчинение не носило обязательного характера 17.

Всю полноту власти на селе исполняли сельсоветы - низовые органы единой системы Советов, ведущие в деревне административно-политическую работу. В городах действовали аналогичные городские Советы.

Укреплению и максимальному приближению государственного аппарата и общественных организаций к населению должно было способствовать рациональное административно-территориальное устройство, имеющее определяющее значение для построения системы местных Советов и функционирования всего аппарата государственного управления на местах. С образованием СССР появилась возможность нового районирования. Наряду с заменой губерний, уездов и волостей районно-областным делением предполагалось значительно расширить права местных органов власти за счет передачи им некоторых прав республиканских органов (в частности, бюджетно-финансовых). Создание районов позволило бы приблизить к населению, прежде всего к крестьянству, обслуживающие учреждения (агроветеринарные службы, больницу, почту и т.д.). Идеи районирования подтвердила XIV партконференция (1925г.), отметив, что этот шаг к децентрализации поможет освободить центральные органы от многих оперативных функций. Однако на практике децентрализацию осуществить не удалось.

В 1923 году XII съезд партии рассмотрел доклад о районировании и в принятой резолюции отметил, что прежнее административное деление не соответствует новым политическим и экономическим потребностям страны, и указал на необходимость проведения эксперимента по районированию. Поскольку новая структура административно-территориального устройства вводилась постепенно, новые единицы в течение ряда лет существовали наряду с губерниями и уездами.

К концу 1929 года в РСФСР закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению, а в остальных республиках - к окружному и районному делению. Была создана новая система административно-территориального деления.

Основой национальной государственности всех республик являлись местные Советы. Это было закреплено в конституциях союзных республик. Высшим органом государственной власти в губернии, уезде, волости являлись соответствующие съезды Советов, в селениях и городах - сельские и городские Советы, в национальных районах - съезды Советов автономных областей. А в период между съездами Советов - исполкомы, избранные соответствующими Советами.

Съезды Советов созывались исполкомами в установленные конституциями сроки. В первое время съезды Советов и пленумы исполкомов созывались нерегулярно, так как их компетенция была недостаточно полно определена. Решение важнейших вопросов принадлежало исполкомам, в деятельности которых преобладали методы администрирования, свойственные периоду «военного коммунизма». Активность избирателей была низкой. Так, на выборах в сельские Советы в 1922 году участвовало лишь 22,3% всех избирателей 17.

С завершением районирования сложилась новая территориальная организация, что требовало уточнить функции Советов. В 1931г. по всей стране были проведены досрочные перевыборы тех Советов и их исполкомов, которые не смогли обеспечить руководство колхозным движением.

Упразднение в 1930-1931гг. округов и переход к двухстепенному административному делению (область (край) - район) повысили роль районного аппарата. В 1931г. ВЦИК утвердил новое положение о сельских Советах РСФСР. Сельсоветы, объединявшие бедняцко-батрацкие и середняцкие массы деревни, были призваны возглавить практическую работу по социалистическому переустройству сельского хозяйства. Они издавали обязательные постановления, налагали административные взыскания. Тогда же ВЦИК утвердил и положение о районных съездах Советов и их исполкомахⁱ. Районный съезд Советов формировался из представителей, избиравшихся всеми сельскими Советами района (1 делегат от 300 жителей), и представителей горсоветов, фабрик, заводов, совхозов, МТС, располагавшихся вне городских поселений (1 делегат от 60 избирателей). На съезде избирался райисполком (не более 45 чел), последний избирал из своего состава президиум (не более 9 чел.). Президиум в период между заседаниями райисполкома обладал правами последнего и был ответственен перед ним. При райисполкомах создавались отделы (общий, земельный, финансовый, планово-статистическая часть, управление милиции и уголовного розыска, учреждался институт районных инспекторов (по народному образованию, здравоохранению, по военным делам и др.)). Положение устанавливало обязательные для всех райисполкомов секции: советского строительства и контроля исполнения; промышленности, труда и снабжения; сельского хозяйства; финансово-бюджетную; народного просвещения; здравоохранения 17.

20 января 1933 года было утверждено положение о городских Советах, устанавливавшее два вида горсоветов: республиканского и областного подчинения; районного подчинения.

Положение повышало роль пленумов горсоветов. К их исключительному ведению были отнесены вопросы планирования, бюджета, заключения займов, перепланировки города. Существенным нововведением являлось то, что уделялось большое внимание секциям и депутатским группам. Разрешалось возлагать на них отдельные обязанности отделов и инспектур.

Но укрепление административно-командной системы управления не могло не приводить к нарушению советской демократии. Например, назначение значительного количества председателей райисполкомов в ряде областей РСФСР и других республиках. Репрессии в середине 30-х гг. приводили к уничтожению депутатского корпуса на местах, что способствовало передаче депутатских мандатов без выборов лицам, не имевшим отношения к Советам.

В феврале 1930г. Президиум ЦИК СССР принял постановление о мобилизации членов горсоветов для пополнения руководящих кадров сельсоветов в районах сплошной коллективизации. Таким образом, складывалась ситуация, при которой, с одной стороны, партийные решения и постановления ЦИК СССР законодательно расширяли права Советов, требовали широкого вовлечения трудящихся в работу Советов, а с другой - сращивание партийного и государственного аппаратов, номенклатурный принцип распределения кадров приводили к тому, что в системе органов государственной власти Советы постепенно становились безвластными.

В 1931 году в связи с проведением коллективизации стал обсуждаться вопрос об укреплении местных Советов. Во многих республиках были приняты новые положения о Советах. Принципиально новым моментом в деятельности сельсоветов стало формирование их собственных бюджетов.

В работе Советов было немало трудностей, но главной проблемой являлась кадровая. Например, в Туркменской ССР делопроизводство сельсоветов велось на арабском языке, а основная часть председателей была неграмотна. В Азербайджанской ССР в 1927 году среди председателей сельсоветов 51,2% были неграмотны, а среди членов горсоветов (за исключением Баку) - 61,8%.

Отличительной чертой данного периода являлась особая форма устройства национальностей, вкрапленных среди русского или другого большинства. В ряде республик национальные меньшинства составляли порой значительный процент населения (татары в Московской губернии, украинцы на Дальнем Востоке и др.). Например, в Белоруссии (по данным переписи 1926г.) проживало: евреев - 8,19%, русских -7,7%, поляков - 2% и т.д. III съезд Советов поручил ЦИК СССР ввести во все выборные советские органы представителей нацменьшинств, а в районах компактного проживания национальных групп создавать национальные советы и райисполкомы (на Севере - родовые Советы), а также вести делопроизводство на языке местного населения. К 1927 году в Белоруссии, например, существовало 22 еврейских Совета, 23 польских, два русских, пять латышских и два немецких 19. С 1930 года в ряде областей при край(обл.) исполкомах и при исполкомах Советов крупных городов стали вновь возникать (как это было в 1918-1924гг.) национальные отделы или нацкомиссии 17.

Впоследствии, когда восторжествовала сталинская национальная политика с её административно-командными методами и чрезмерной централизацией управления, нацотделы Советов и национальные Советы и исполкомы были ликвидированы. А сколоченные в жесткую государственную вертикаль местные Советы были демократическим прикрытием монопольной власти партийного аппарата. От того, что Советы при своих небольших возможностях старались сделать полезное и нужное людям, их природа не менялась. Они сложились и действовали, как органическая часть тоталитарного режима при этом фактически были отстранены от принятия важных управленческих решений.

По Конституции 1936 года административно-территориальное устройство республик шло по двум направлениям: разукрупнение краёв, областей, районов в республиках с областным (краевым) делением (РСФСР, УССР, КазССР); образование новых областей в тех республиках, где их не было. С конца 30-х и до середины 50-х годов количество областей увеличилось почти в два раза. В 20-30-е годы в два раза выросло количество сельских районов. Но, начиная с 1956 года, число районов начало сокращаться, особенно много районов было упразднено в 1958-1960гг. В результате проведенного укрупнения сельских Советов в 1954г. количество сельских единиц уменьшилось на одну треть. Все вопросы административно-территориального устройства относились к ведению Союза ССР, т.е. решались централизованно. Только в 1957 году на сессии Верховного Совета СССР был принят закон СССР «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства».

Конституция СССР не изменила этого положения. К ведению Союза ССР было отнесено утверждение образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик, решение всех остальных вопросов административно-территориального устройства относилось к компетенции союзных республик.

Значительно изменилось положение национальных округов. По Конституции 1977 года они стали именоваться «автономные округа». Население этих округов в 30-е годы состояло из малочисленных народностей Севера. В процессе индустриализации этих районов, освоения северных территорий, притока населения из других регионов страны округа стали многонациональными. Но национальная основа государственности в автономных округах сохраняется. Автономные округа имели свой бюджет, состоящий из части прибылей предприятий и организаций республиканского подчинения, расположенных на его территории.

Сложилась трёхуровневая система административно-территориального устройства: высшее звено (области, края (в РСФСР), города республиканского подчинения); среднее звено (районы в республиках с областным делением, районы в городах, города областного подчинения); низовое (первичное) звено (территории сельских и поселковых (к ним относятся и посёлки городского типа) Советов, города районного подчинения).

Конституция СССР 1977 года внесла некоторые изменения и в название Советов, сроки полномочий и др. Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. Срок их полномочий был увеличен до 2,5 лет. В большинстве республик сессии местных Советов должны были проводиться не реже четырех раз в год, в сельских, поселковых и аульных - не реже шести раз. Практиковались выездные сессии Советов, что давало возможность привлечь к их работе широкий круг граждан, а также давало возможность депутатам наглядно увидеть то, о чём идет речь на сессии. Но Конституция 1977 года не изменила принципиальных основ государственной жизни. Более того, после ее принятия усиливалась централизация государственно-управленческих функций в руках партийных органов, а роль Советов принижалась. И только на основе решений апрельского (1985г.) Пленума ЦК КПСС началось обновление общественно-политических структур, развитие демократии. В ходе перестройки советского общества развернулось демократическое законотворчество, были созданы новые политические общественные объединения, шел процесс обновления всех сфер жизни, накапливался опыт государственного и партийного строительства.

В конце 80-х годов возрастает внимание к проблемам самоуправления, признается необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления.

Постепенно утверждается взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, а демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти. Наиболее дискуссионным был вопрос о соотношении и разделении полномочий между местными исполнительными и представительными органами власти. В итоге утвердилась идея о раздельной компетенции этих органов. В целях же предоставления возможностей населению самим определять пути развития социально-экономической сферы территорий, принятие решений по важнейшим вопросам социального и экономического характера было возложено на представительные органы.

Первым практическим шагом на пути к реформе политической системы стали, принятые Верховным Советом СССР в 1988 году законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». В практике советского строительства впервые устанавливались единые сроки полномочий высших и местных органов власти - пять лет. Это способствовало деятельности Советов как целостной системы. Вводился институт председателей Советов всех уровней, и создавались президиумы в местных Советах (за исключением городов районного подчинения, поселковых и сельских Советов). Председатели и президиумы Советов организовывали всю работу Советов. Было установлено, что лица, входящие в состав исполкомов, руководители ведомств, управлений исполкомов, судьи, арбитры и другие категории не могли быть депутатами Совета, которым они назначались (или выбирались). Это распространялось и на значительное число руководящих работников партийных органов. Кроме того, вводилось правило, что должностные лица, избираемые или назначаемые Советами, не могут занимать свои посты более двух сроков подряд. Это способствовало ротации кадров.

Следующим позитивным шагом на пути демократизации Советов явилось принятие в 1990 году Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Отметим только основные особенности этого документа. Во-первых, закон внес существенные изменения во всю систему властных отношений, в нем закладывалось понимание необходимости закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Советы закреплялись основными звеньями в системе местного самоуправления. Система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления закреплялся сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

Особенностью закона также являлось признание самостоятельности, независимости органов самоуправления, что обуславливалось твердой финансовой и экономической основой. Основу местного хозяйства, по закону, составляла коммунальная собственность: предприятия (объединения), организации, учреждения, объекты производственной и социальной сфер, расположенные на территории данного Совета. Муниципальные предприятия имели право пользоваться природными и материально-техническими ресурсами. Взаимоотношения Советов и предприятий определялись договорами. При этом все предприятия вкладывали средства в формирование местного бюджета. Местные же Советы получили право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать бюджет, исходя из материально-финансовых ресурсов, формировать бюджетный и внебюджетный фонды, принимать планы социально-экономического развития территории, вводить местные налоги и сборы, формировать валютные фонды.

Новым этапом в становлении системы местного самоуправления явился Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый в июле 1991 года. Согласно этому нормативному акту, местным представительным органом власти являлся Совет народных депутатов. Исполнительно-распорядительным органом являлась местная администрация. Местные Советы избирались населением сроком на пять лет на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Основной формой деятельности Советов были сессии, которые созывались его председателем. Сам председатель избирался из состава депутатов тайным голосованием на период полномочий Совета. Он был подотчетен Совету и мог быть отозван тоже путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принятые на сессиях. Очередные сессии созывались не реже двух раз в год, но могли созываться и внеочередные. Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к его ведению. В Совете могли создаваться также и временные комиссии, депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения, но все они, так же как и постоянные комиссии были ответственны перед Советом и подотчетны ему.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Состав Совета был многочисленным, а депутаты, как правило, работали на непостоянной основе. Поэтому возникали трудности с правомочностью заседаний, ввиду отсутствия кворума (2/3 депутатов). Учитывая это, Совет из своего состава избирал малый Совет, между сессиями осуществлявший за некоторым исключением полномочия Совета. Большой Совет был вправе отменить решения малого Совета.

К компетенции Совета относился следующий круг вопросов: досрочное прекращение полномочий депутатов в случаях, предусмотренных законодательством; защита прав депутатов, лишение депутатской неприкосновенности, избрание и освобождение от должности председателя Совета и его заместителей, заслушивание отчетов об их деятельности; образование, избрание, упразднение, изменение состава постоянных и других комиссий, других органов Совета, заслушивание отчетов об их работе; рассмотрение запросов депутатов и принятие по ним решений; рассмотрение отчетов главы местной администрации; утверждение структуры и штатов аппарата Совета, а также расходов на содержание Совета в целом, его аппарата; утверждение планов и программ экономического, социального и экологического развития территорий, местных бюджетов и отчет об их исполнении; установление численности местной милиции и другие.

Местная администрация являлась органом управления района, города, района в городе, поселке, сельсовете. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим органам государственной власти. Соответствующий Совет утверждал структуру местной администрации и размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию - глава, руководивший ее деятельностью на принципах единоначалия. Ему подчинялись все подразделения администрации.

Таким образом, в основе советской системы лежало отрицание принципа разделения властей и провозглашалось полновластие представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Это подтверждает официальный комментарий к статье 145 Конституции СССР 1977 года, в котором подчеркивалось, что местные советы народных депутатов «являются, во-первых, органами единой государственной власти на местах (а не противостоящими центру органами местного самоуправления – Е.Ю), во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице». Главная задача местных Советов в конечном итоге сводилась к «проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов», «обеспечению выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны».

Советская модель характеризуется также жестким иерархическим соподчинением звеньев, действовал так называемый принцип демократического централизма. Но при этом исполнительными органами Советов являлись исполкомы, избираемые из их состава. Подчинение их было двойное: местному Совету и вышестоящему органу управления.

Планы и бюджеты исполнительные комитеты готовили на основе обязательных показателей, установленных вышестоящими органами управления. Хотя Советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийному органу, функционирующему на различных уровнях административно-территориального деления.

Как показала практика, советская система оказалась не в состоянии устранить низкую эффективность принимаемых решений вследствие недостаточной компетентности и ответственности должностных лиц, так как важные решения принимались широким кругом, никем не контролируемых и не несущих ответственности непрофессионалов. А практические осуществления сложны и дорогостоящи. Всеобщее равенство привело к ущемлению свободы. Так как основная масса населения не желала добровольно заниматься политикой, поэтому невозможно было привлечь большинство граждан к систематическому участию в управлении без принуждения, нарушения личной свободы.

С другой стороны, деятельность Советов имела и положительные черты: обеспечение прочной легитимации власти, преодоление политического отчуждения граждан, что повышало стабильность и эффективность управления. Обеспечивалось расширение интеллектуального потенциала политических решений за счет участия многих людей, и увеличивалась вероятность их оптимизации. Данная система управления стимулировала общественную активность, способствовала свободной самореализации и самоутверждению личности, ее развитию в целом. Обеспечивался эффективный контроль за политическими институтами, должностными лицами, предотвращалось злоупотребление властью. Сокращался отрыв правящей элиты от народа и, в какой-то степени, сдерживалась бюрократизация чиновничества.

В настоящее время страны Восточной Европы практически отказались от советской модели, преимущественно взяв на вооружение континентальную модель местного управления как наиболее близкую их правовым системам. В России существенные изменения в области местного управления связаны с отходом от трактовки Советов как единой системы органов государственной власти, упразднением исполнительных комитетов местных Советов и их заменой главами местной администрации, введением института муниципальной собственности, судебного контроля за законностью решений местных органов и т.д.