Глава 10

ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ

Земля — основа жизни и деятельности народов России, неотъ- емлемый и фундаментальный компонент окружающей среды. Без земли невозможно использование других природных ресурсов (вод, лесов, недр, животного мира и т. д.). Следовательно, земле- пользование должно осуществляться способами, обеспечивающи- ми сохранение целостности экологических систем.

§1. Понятие и общая характеристика правовой охраны земель

Законодательство об охране земель

Правовая охрана земель предусмотрена в ЗК РФ 2001 г., в феде- ральных законах: от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяй- ственного назначения», «О мелиорации земель». Для охраны зе- мель имеют важное значение федеральные законы: от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного на- значения», от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном зе- мельном кадастре», от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустрой- стве», от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или зе- мельных участков из одной категории в другую».

В области использования и охраны земель действуют указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федераль- ных министерств и ведомств. Правительство РФ приняло целый ряд постановлений именно в связи с охраной и восстановлением земель (например, постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота»).

Поскольку земельное законодательство находится в совмест- ном ведении Федерации и ее субъектов, то многое в использовании

Правовая охрана земель • 123

и охране земли зависит от региональных нормативных правовых актов. Среди субъектов Российской Федерации республики (Та- тарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария) шли по пути приня- тия Земельных кодексов, а области и края принимали законы, охватывающие весь спектр земельных отношений (Челябинская область, Воронежская область и др.). Кроме того, принимаются уз- кие по сфере действия законы, например о мелиорации земель (Калининградская область).

Основные положения законодательства по охране земель

Правовая охрана земель — система норм и мероприятий по их реализации, не допускающих и пресекающих негативное воздей- ствие хозяйственной и иной деятельности на землю, а также пре- дусматривающих улучшение и восстановление земель, подверг- шихся негативному воздействию. В целях обеспечения эффектив- ной охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя пере- чень мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяй- ственной деятельности, природных и других условий.

Большое внимание законодателя и правоприменителя уделяется весьма уязвимому «верхнему» слою земель — почвам. Плодородие как свойство почв оберегается законом, снижение плодородия выяв- ляется на основе химического анализа проб (проверка содержания гумуса и т. д.) и влечет за собой взыскание вреда с виновных. Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окру- жающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологиче- ским нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохи- мические и иные обследования. При проведении строительных ра- бот и работ по добыче полезных ископаемых, связанных с наруше- нием почвенного слоя, плодородный слой почвы обязаны снимать и использовать для улучшения малопродуктивных земель.

Природоохранным задачам соответствует и разделение земель на категории по их целевому назначению. В ЗК РФ предусмотрено разделение земель на семь категорий: сельскохозяйственного на- значения, поселений, промышленности и иного специального на- значения, особо охраняемых территорий и объектов, лесного фон- да, водного фонда, запаса. Данное разделение позволяет рацио- нально использовать российские земельные ресурсы, избежать нежелательного использования высококачественных по своим ха- рактеристикам земельных участков.

124 • Глава 10

Согласно ЗК РФ охране подлежат все категории земель как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного использо- вания. При этом в первую очередь охраняются земли сельскохо- зяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий. Согласно ЗК РФ сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, сады, виноградники), входящие в состав земель сель- скохозяйственного назначения, подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в пе- речень земель, использование которых для других целей не допус- кается. Режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Федеральным законом «Об особо охраняемых природ- ных территориях».

В ЗК РФ определен сложный комплекс мероприятий, которые обязаны выполнять в процессе хозяйственного использования зе- мель все их правообладатели:

• сохранение почв и их плодородия;

• защита земель от негативных воздействий (от эрозии, селей, подтопления,, заболачивания, засоления, уплотнения, загрязне- ния, захламления отходами производства и потребления);

• ликвидация последствий загрязнения и захламления земель;

• сохранение достигнутого уровня мелиорации, рекультивация нарушенных земель, своевременное вовлечение земель в оборот;

• защита сельскохозяйственных угодий и других земель от за- ражения бактериально-паразитическими и карантинными вреди- телями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель.

Ограничения прав землепользователей

В земельном законодательстве предусмотрены специальные ограничения прав на землю, обеспечивающие их рациональное ис- пользование и охрану. «Охранительные» по своей природе, они уста- навливаются государственными органами исполнительной власти, судами, местным самоуправлением. Установленные бессрочно или на определенный срок, данные ограничения подразумевают:

• особые условия использования земельных участков и режим хо- зяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

• особые условия охраны окружающей среды, в том числе жи- вотного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

Правовая охрана земель • 125

— условия начала и завершения застройки или освоения зе- мельного участка в течение установленных сроков по согласован- ному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находя- щийся в государственной или муниципальной собственности.

Ограничения прав на землю сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу. Эти ограни- чения прав подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Ограничение прав на землю может быть обжалова- но лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке.

Согласно Федеральному закону «О государственном регулирова- нии обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назна- чения» производство сельскохозяйственной продукции осуществ- лялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающи- ми или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой де- ятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитар- ных и противоэрозионных мероприятий.

Финансово-правовые механизмы использования и охраны земель

С утверждением рыночных отношений платность землепользо- вания является важнейшим принципом земельного законодатель- ства и имеет следующие формы: земельный налог, арендная плата. Обе формы не являются прямым источником финансирования ме- роприятий по охране земель, но в то же время они имеют ресурсо- сберегающую функцию. Ресурс, за использование которого платят, будет эксплуатироваться экономнее, чем бесплатный ресурс. Этой простой истиной «пренебрегали» в советский период, в результате земельным и особенно почвенным богатствам страны был нанесен ущерб, последствия которого приходится преодолевать до сих пор.

Как правило, работы по охране земель и почв должны прово- дить ее правообладатели: собственники, землевладельцы, земле- пользователи, арендаторы — за свой счет. В круг их обязанностей входит выполнение мероприятий по охране своих земель с учетом их естественно-природного состояния. К ним относятся, в частно- сти, защита земель (почв) от водной и ветровой эрозии, селей, под- топления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения,

126