Предисловие

Экологическое право — это учебная дисциплина, которую пре- подают в российских высших профессиональных учебных заведе- ниях; это область знания и наука, изучающая и решающая право- вые проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов; это отрасль российского права, свод законо- дательных и иных правовых требований, объединяемых вышеука- занной тематикой.

Учебников экологического права в настоящее время издано не- мало.

Вниманию читателей — студентов, аспирантов, преподавате- лей, работников государственных и муниципальных органов — предлагается конспект лекций «Экологическое право», составлен- ный на основании государственных стандартов Министерства об- разования и науки Российской Федерации и опыта преподавания учебной дисциплины «экологическое право» в высших юридиче- ских и аграрных учебных заведениях.

В некоторых главах получили отражение учебные, законопро- ектные и научные авторские разработки, результаты парламент- ских и общественных слушаний и научно-практических конфе- ренций, учитывающие правовые, социальные, экономические и ад- министративные реформы, происходящие в стране в XXI в., их цели и полученные итоги, порой промежуточные.

Методика изложения учебного материала учитывает уровень развития и современных знаний студентов государственных и не- государственных вузов и иных учебных заведений; структура кон- спекта лекций предполагает расположение информации для усво- ения и размышлений от общего, основного — к частному, подроб- ному, от простого, главного — к сложному, детальному.

Любознательному студенту помогут ссылки на акты, на распро- страненную учебную и научную литературу последнего десятиле- тия. По наиболее актуальным вопросам материал приводится бо- лее подробно для использования не только в учебном процессе, но и для справок, в порядке оказания помощи работникам государ- ственных и муниципальных органов.

Для полноценного изучения и уяснения экологического права студенту необходимо, кроме предлагаемого конспекта, иметь и ис- пользовать как минимум три российских закона:

4 • Предисловие

1. Конституцию РФ, имеющую высшую силу и прямое дей- ствие на всей территории России, призванную быть настольной книгой не только юриста, но и каждого россиянина;

2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране ок- ружающей среды» (далее — ФЗ «Об охране окружающей среды»),

3. Земельный кодекс Российской Федерации 2001 г. (далее — ЗК РФ), которому должны соответствовать нормы всех иных пра- вовых актов, регулирующих земельные отношения и обеспечива- ющих земельный правопорядок.

На остальные законы, участвующие в регулировании экологи- ческих отношений, в конспекте даются отсылки. В конце каждой главы предлагаются контрольные вопросы для повторения прой- денного материала, причем они не повторяют названия парагра- фов и подразделов конспекта. Вопросы порой немного выходят за рамки изложенного материала, рассчитаны на сообразительность студентов и на работу с дополнительной литературой.

Предлагаемое оригинальное издание учитывает материалы су- дебной и арбитражной практики и базируется на новых федераль- ных законах последнего времени. Изменения и дополнения законо- дательных актов, новеллы экологического права и подробные по- яснения к ним повсеместно даются в предлагаемом конспекте, где приводятся нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, если в них в большей или меньшей степени рассмат- риваются и регулируются природоохранные отношения.

Смысл и содержание многих из актов излагаются частично и по возможности кратко, чтобы читатель мог при необходимости с ни- ми полностью ознакомиться, как и с иной — комментаторской, учебной, а также и с известной и доступной широкому читателю научной литературой, написанной по обсуждаемым проблемам.

Главная задача, которая стояла перед новым экологическим за- конодательством, — привести экологический правопорядок в соот- ветствие с состоянием экономических и общественных отношений в России в XXI в., стабилизировать с помощью права природоох- ранные, природоресурсные, аграрные, градостроительные и иные связанные с природной средой отношения в стране, совместить рыночные реформы со специфическими взглядами на природные ресурсы, сложившимися у наших людей на протяжении веков.

В юридическом плане это означает уяснение и фиксацию соотно- шения и взаимодействия отраслей российского права — граждан- ской (имущественной), административной (управленческой) и дру- гих отраслей, участвующих в регулировании экологических отно- шений. Аналогичная проблема стоит и перед всеми, кто пытается осмыслить современное экологическое право и законодательство.

Предисловие • 5

В экологическом праве России закрепляются подходы к реше- нию этих извечных вопросов. Земля и другие природные ресурсы рассматриваются как основа жизни и деятельности человека, как природные объекты, охраняемые в качестве частей природы, ис- пользуемых-как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, как основа рекреации, отдыха граждан, осу- ществления любой хозяйственной деятельности.

С другой стороны, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению природными объектами, по совер- шению сделок с ними (купли-продажи, мены, дарения, залога и др.) регулируются гражданским законодательством, если иное не пре- дусмотрено природоресурсным, а также природоохранным зако- нодательством.

Именно поэтому в российском праве провозглашается приори- тет охраны земли и иных природных ресурсов как важнейших компонентов окружающей среды и средств производства в сель- ском и лесном хозяйстве перед использованием их в качестве не- движимого имущества.

Согласно этому принципу владение, пользование и распоряже- ние природным объектом осуществляется их собственниками сво- бодно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Именно по- этому ряд норм направлен на обеспечение сочетания интересов общества, всего населения и законных интересов граждан, при ко- тором регулирование использования и охраны природных ресур- сов осуществляется прежде всего в интересах всего общества при гарантировании каждому гражданину прав собственности на при- надлежащий ему природный объект.

Тем самым применяется и реализуется важнейший на сегод- няшний день принцип разграничения действия требований граж- данского законодательства и природоохранного законодательства, а также принцип государственного, отраженного в законе, регули- рования управления, контроля, мониторинга и иных злободневных аспектов экологических отношений, в частности приватизации земли и некоторых иных природных ресурсов.

Законодатель, как и авторы предлагаемого конспекта лекций, исходит из необходимости обеспечения конституционной законно- сти, приоритета охраны здоровья человека и предотвращения не- гативных, вредных последствий при принятии решений, активного участия граждан и общественных объединений при их подготовке и обсуждении, разграничения собственности на природные объек- ты на частную, государственную (федеральную, субъектов РФ) и муниципальную.

Поскольку экологическое право и законодательство весьма мно- гоаспектны, многогранны и представлены различными федераль-

6 • Предисловие

н ыми законами, они нами подобраны, используются и упоминаются в тексте: это поможет студенту, правоприменителю лучше, точнее использовать и выполнять природоохранные требования законов.

Авторы не уходят от актуальных дискуссионных вопросов, ко- торые систематически возникают: о приватизации лесного фонда и водоохранных зон, о разграничении природоохранных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальны- ми образованиями, о сочетании экологических прав и обязанно- стей, гарантировании их реализации и исполнения.

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

С. А. Боголюбов

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Экологические отношения являются важной сферой человече- ской деятельности и познания. Правовое регулирование экологи- ческих отношений представляет собой объект научного исследова- ния, усвоения, преподавания, область знания. Каждая отрасль права и законодательства, как и учебная дисциплина, имеет свой предмет, на который направлены внимание, система и методы, с помощью которых осуществляется правовое регулирование.

§1. Предмет экологического права

Обусловленность экологического права

Многие века использование и потребление природных ресурсов казались безбрежными и неограниченными: человек боролся с природой, пытался подчинить ее себе, не ждал от нее милостей. Постепенно она начала ему мстить: массовая вырубка лесов приве- ла к образованию оползней, оврагов, смыву почвы; сброс загрязня- ющих веществ в водоемы резко понизил питьевые качества воды; рост автотранспорта, индустриализация, урбанизация лишают ат- мосферу необходимого количества кислорода; химизация и интен- сификация сельского и иных отраслей хозяйства приводят к остат- кам вредных веществ в продуктах питания.

В наиболее развитых в промышленном отношении странах дав- но бьют тревогу по поводу надвигающегося (по мнению оптимис- тов) или уже состоявшегося (по оценкам пессимистов) глобального экологического кризиса, причем не только в масштабе одной или нескольких стран, но и в масштабе всей планеты — Земли. Су- щественной частью чрезвычайной экологической ситуации явля- ется состояние природной среды.

8 • Глава 1

Основания для подобного вывода имеются: пригодные для ис- пользования по сельскохозяйственному назначению земли не только не прибывают, но наоборот — убывают; налицо исчерпае- мость полезных ископаемых, которых, с учетом разведданных, хватит лишь на обозримое будущее в пределах 100 лет.

Отсюда проистекает необходимость поиска новых сельскохо- зяйственных угодий и источников энергии; с этим же связан доста- точно болезненный надвигающийся новый передел мира — захват земель, раздел добываемой из недр земли нефтяной и газовой про- дукции.

Если к этому добавить неуклонное ухудшение качества земель, особенно черноземов (которых в России насчитывается почти 40% мировых запасов), повсеместно наблюдаемое загрязнение Мирово- го океана, уничтожение южноамериканской сельвы и сибирской тайги — легких планеты, утоныпение и прорыв озонового слоя Земли, ежегодное исчезновение одного или нескольких видов жи- вых существ (навсегда!), то станет понятно, что тревоги по поводу сохранения биоразнообразия Земли, условий выживания человека не являются беспочвенными и требуют пересмотра отношений че- ловека и природы, организации взаимодействия общества и окру- жающей природной среды.

Современные экологические проблемы «докатились» и до нас, хотя вследствие громадности территории они пришли к нам не- сколько позднее, но тем скорее и компетентнее — с учетом между- народного опыта — надо их решать. Согласно ежегодным государ- ственным докладам «О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации», составляемым и публикуемым с 1992 г., в состоянии, близком к экологическому бедствию, находится почти 10% территории нашей страны. Возникшие перед человечеством, конкретными странами, каждым поселением проблемы обуслов- ливают возникновение новой науки и учебной дисциплины под на- званием «экологическое право».

Возможности экологического права

О природных катаклизмах и экологическом кризисе (грозящем либо наступившем) говорится достаточно много на международ- ных и национальных форумах, в средствах массовой информации. Не надо впадать в крайности: по-видимому, конца света и исчерпа- ния природных ресурсов можно избежать, но не без принятия срочных и решительных мер; если их не форсировать, то уже на- шему и следующим ближайшим поколениям придется туго с огра- ниченностью чистых, пригодных для использования земель, вод, лесов.

Экологическое право как учебная дисциплина * 9

Надо решить, что мы можем и должны делать, чтобы остаться царями природы и работниками в ее мастерской. Основное направ - ление преодоления экологических проблем лежит в сфере эконо- мики, и именно поэтому сочетание экономики и рационального природопользования является одним из основных принципов эко- логического права.

Организация экономических механизмов, внедрение рыночных отношений, взвешенное распространение их на природные ресур- сы, сохранение государственного экологического управления и контроля имеют социальную направленность, поскольку охрана природной среды осуществляется прежде всего для поддержания человеческого социума, благосостояния людей.

Не меньшая роль принадлежит праву: оно может тормозить либо подталкивать природоохранные, как и иные общественные, отношения, быть их стимулятором. Социальная обусловленность экологического права не вызывает сомнений, однако оно всегда но- сит волевой характер, но обусловливается уровнем развития на- уки и техники, степенью и состоянием достижений и провалов на- учно-технического прогресса, обузданием его негативных сторон.

Поэтому экологическое право нельзя фетишизировать, по- скольку оно не может быть всесильным, его возможности 'должны осознаваться и использоваться по назначению, не во вред об- ществу. Многое зависит от жизненных позиций граждан — как изучающих, так и не знающих экологию и экологическое право.

Формирование глобального мироощущения, увязка планетар- ных проблем с местными задачами позволяют понять место чело- века на земле и в окружающей его среде, порождают желание уча- ствовать в исправлении трагической экологической ситуации, в спасении земной цивилизации и собственного участка и дома. Мы можем научиться распознавать риски и угрозы, предотвращать их, нейтрализовать, предвидеть.

Цель учебной дисциплины «экологическое право» заключается в том, чтобы перевести общие знания других отраслей права на специфику экологических отношений, философию выживания на язык правового поведения, уяснить законодательные предписа- ния, проконтролировать их осуществление, принять посильное участие в функционировании природоресурсного и природоохран- ного механизмов.

Стоящие перед Россией и провозглашенные в ее Конституции цели построения правового демократического социального госу- дарства с обеспечением достойной жизни и свободного развития человека предполагают наделение ее граждан природными усло- виями жизни, труда, отдыха, предпринимательства, процветания.

10

Признаки экологического права

Оригинальность и самостоятельность отрасли права в общей си- стеме нрава увязываются обычно с наличием своего предмета пра- вового регулирования: если есть специфический предмет правово- го регулирования, т. е. если есть специфические общественные от- ношения, на упорядочение которых направлены нормы права, значит, есть и самостоятельная отрасль права (при наличии специ- фического метода регулирования — о чем дальше).

Экологические правовые нормы направлены на упорядочение, решение имеющих важное значение общественных отношений; регулирование означает воздействие на что-нибудь с целью внести ясность, порядок, правильность, систему в движение, в деятель- ность или развитие какого-либо явления.

Таким образом, экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного либо поощрительного механизма.

Регулируемые общественные отношения являются очень важ- ными, нуждающимися на современном этапе в упорядочении; ха- рактер этих отношений значителен, затрагивает жизненно важ- ные для человека проблемы; характеристики их весомы как коли- чественно, так и качественно.

Сердцевиной регулируемых общественных отношений являют- ся человеческие, общественные отношения в области взаимодей- ствия общества, людей и природы. Они, безусловно, обладают спе- цификой, возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования при- родных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни од- ной другой отраслью права.

Как и многие другие регулируемые правом общественные от- ношения, экологические отношения носят производственный, со- циальный характер — может быть, даже более рельефно выра- женный, чем в других отраслях права. Дело в том, что наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек яв- ляется главным участником антропогенного загрязнения среды.

Это определяющее воздействие человека на всю среду, соб- ственно, и подвергаемое правовому регулированию, во многом за- висит от состояния технологической и государственной дисципли- ны, нравственного и правового климата в обществе, включенности экологического фактора в систему моральных и материальных ценностей общества: сами цели использования и охраны окружаю-

Экологическое право как учебная дисциплина • 11,

щей среды предполагают прежде всего обеспечение природного благополучия людей, создание природных условий их добротной жизни.

Развитие экологического права

Экологическое право включает природоресурсное право, кото- рое регулирует использование и охрану отдельных частей приро- ды; природоресурсное право призвано обеспечивать охрану и ра- циональное использование земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха.

В совокупности природные ресурсы составляют окружающую нас природную среду, но она является не простой арифметической суммой всех природных ресурсов, а качественно новым их состоя- нием — окружающей человека природной средой.

Природоресурсное право возникло раньше экологического права: прежде общество на первое место ставило задачи природопотребле- ния, поэтому природоресурсные отрасли и получили более раннее и полное развитие. В начале XX в. земельное право, например, начало отпочковываться от гражданского права и уже в 1910-х гг. преподава- лось отдельно от него в ряде учебных заведений России. В 1920-х гг. с социализацией, обобществлением, а затем и национализацией зе- мель земельное право получило все права самостоятельной отрас- ли советского права.

Второй частью экологического права считается природоохран- ное право. Со временем, во второй половине XX в., стали ясными неполнота, недостаточность лишь природоресурсного подхода: не- возобновляемость многих природных ресурсов, их связанность между собой обусловили необходимость абстрагирования от каж- дого из них, перехода к более общему явлению и феномену — окру- жающей среде.

Неминуемым стало обобщение — включение регулирования об- щественных отношений по поводу охраны и использования при- родных ресурсов в регулирование охраны всей окружающей сре- ды. Отрасли природоресурсного права становятся подотраслями экологического права, его составными частями.

Третью часть экологического права составляют нормы других отраслей российского права, которые также в определенной степе- ни «работают» на регулирование экологических отношений. Труд- но найти отрасль права и законодательства, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это конституцион- ная, гражданская, финансовая (налоговая, бюджетная), админист- ративная, трудовая, уголовная, процессуальная и иные отрасли права.

12 • Глава 1