28. Компетенція урядів зарубіжних країн; делеговане законодавство.

Найважливіші питання, віднесені до компетенції урядів:

1. Управління державним апаратом.

2. Виконання законів, прийнятих парламентом. Проте уряди можуть самі активно втручатися в діяльність органів законо­давчої влади.

3. Контроль за законодавчою діяльністю парламенту, який у ряді країн фактично перетворився на самостійну функцію уряду. Цей контроль здійснюється у 2 головних напрямах:

І - уряд є головним джерелом законодавчої іні­ціативи.

ІІ - уряд здійснює вирішальний вплив на законодавчий процес.

4. Складання і виконання бюджету є повністю урядовим повноваженням, оскільки роль парламенту в цьому процесі фактично номінальна.

5. Здійснення зовнішньої політики в сучасних зарубіжних державах також входить, перш за все, до компетенції уряду.

6. За певних умов уряду можуть надаватися надзвичайні повноваження.

7. Одним з основних напрямів роботи уряду є нормовстановлююча діяльність. Нормовстановлююча діяльність уряду може бути поділена на 3 основні види:

• уряд видає різного роду нормативні акти на основі і на виконання парламентських законів (підзаконні акти);

• уряд видає нормативні акти за прямою або непрямою вказівкою парламенту;

• уряд видає нормативні акти, що містять в собі загальні правила поведінки з питань, що належать до виняткової ком­петенції парламенту, не отримавши від парламенту відповідних повноважень.

Другий і третій види нормовстановлюючої діяльності уряду — делеговане законодавство, яке у ряді країн є головною формою його нормовстанавлюючої діяльності. При цьому в континентальній Європі до делегованого законодавства нале­жать тільки ті акти, що мають силу закону. Парламентське делегування нерідко здійснюється на основі конституційних положень, хоча досить поширена і фактична передача законо­давчих повноважень уряду.

Необхідність в делегованому законодавстві обумовлена, перш за все, тим, що парламентська процедура прийняття законів дуже громіздка і розтягнута в часі, тоді як багато питань вима­гають оперативного вирішення.

Конституції, які визнають інститут делегованого законодав­ства, по-різному регламентують порядок передання парламентом своїх повноважень.

За загальним правилом, парламент приймає базовий закон, який точно визначає предмет і обсяг законодавчого делегуван­ня, принципи і критерії, яких слід дотримуватися при його здійсненні.

Зазвичай акти делегованого законодавства не можуть стосува­тися внесення змін до конституції, виборів парламенту, прези­дента, органів місцевого самоврядування, питань бюджету, прав і свобод людини і громадянина. Такі акти приймаються з кон­кретних питань і на визначений строк. Ці акти не можуть змінювати норм базового закону. Вони не можуть містити норм, що мають зворотну силу. Як правило, парламент встановлює форми додаткового контролю за їх реалізацією.

29. Поняття і суть місцевого управління і самоврядування. Муніципальні системи зарубіжних країн.

Місцеве управління — це управлінська діяльність в місцевій територіальній одиниці, здійснювана центральною владою або адміністрацією вищестоящого територіального рівня управління.

Місцеве самоврядування — це діяльність самого населення місцевої територіальної одиниці — територіального колективу (співтовариства) і його виборних органів з управління його справами.

Англосаксонська система: що діє в країнах Британської Співдружності, США та деяких інших, характерна наявність місцевого самоврядування на всіх нижчих за державу рівнях, суб'єкта федерада або державно-автономного регіону. На місцях відсутні повноважні представники уряду, які опікають місцеві виборні органи. Іншою характерною рисою англосаксонської системи місцевого самоврядування є затверджений в XIX ст. у Великобританії принцип, згідно з яким муніципальні органи можуть робити лише те, що їм прямо дозволено законом. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здій­снюють повноваження, покладені на них парламентом. Обсяг їх повноважень визначається шляхом докладного перерахування їх прав і обов'язків. Це зумовило роль британського парламенту у формуванні муніципального права. Загальні (публічні) парла­ментські акти закріплюють статус муніципалітету як корпорації, забезпечують автономність місцевих органів і встановлюють правові підстави діяльності урядових відомств зі здійснення контролю за роботою місцевих представницьких органів.

Значну роль в правовому регулюванні діяльності місцевих органів влади відіграють місцеві статути, що встановлюють додаткові повноваження і пільги, а також акти делегованого (субординаційного) законодавства.

Континентальна муніципальна система: органи місцевого управління розглядаються, перш за все, як політичні інститути, за допомогою яких місцеві громади здійснюють уп­равління своїми справами. Тут домінує принцип, в рамках якого місцеві органи наділені своєрідними залишковими повнова­женнями. Відповідно до цього принципу місцеві органи влади мають право здійснювати ті дії, які прямо не заборонені законом і не закріплені за будь-якими іншими органами (тобто наділені загальною компетенцією вирішувати питання місцевого зна­чення в рамках закону

Характерний високий ступінь централізації місцевого уп­равління і самоврядування, Це виявилося в розвитку системи адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами, бюрократичній субординації у відносинах центру і місцевих органів управління. У розпорядженні центральної влади знаходився широкий спектр засобів з різними назвами (анулю­вання, схвалення, тимчасове припинення, заміщення, відкли­кання, відставка, розпуск тощо), але що мав єдину мету — жорстке підпорядкування собі діяльності місцевих громад. Іс­нуючий попередній контроль призводив до "роззброєння" тери­торіальних самоврядних громад, роблячи замах на їх самостій­ність. Ключову роль в системі місцевого управління Франції відігравав префект, що був представником урядової влади і що визначав всі напрями місцевої діяльності. Поява цього клю­чового інституту в адміністративному механізмі управління була якоюсь мірою обумовлена встановленням після Революції 1789 р. принципу єдиної і неподільної нації. Регіональна різно­манітність, раніше характерна для системи управління, була скасована: були створені департаменти, на чолі яких поставлені представники центральної влади, наділені широкими повно­важеннями в управлінні підконтрольними їм територіями. Ця високоцентралізована система проіснувала у Франції майже 200 р. Проведена в 1982 р. децентралізація розширила повно­важення територіальних громад, забезпечила їм велику самос­тійність у вирішенні справ, зберігши разом з тим за центральною владою достатньо сильні позиції на місцях. В цілях реалізації нової урядової політики децентралізації влади в 1983 р. були прийняті закони про розподіл компетенції між комунами, де­партаментами, регіонами і державою та про розподіл джерел фінансування. Ці акти потім були доповнені іншими законами, що вирішують питання організаційної побудови регіонів, місце­вого управлінського апарату, проведення місцевих виборів, між­регіональної співпраці і участі громадян в діяльності місцевих органів влади. Для французької моделі місцевого самовряду­вання характерна наявність на місцевому рівні спеціального уповноваженого від уряду, що здійснює контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Крім того, необхідно відзна­чити, що в основу правового регулювання компетенції органів місцевого самоврядування Франції покладено принцип: муні­ципальним органам дозволені всі дії, які прямо не заборонені

законом і не належать до компетенції інших органів. Муні­ципальні реформи, проведені останніми роками у Франції і Великобританії, певною мірою знівелювали відмінності 2 основ­них систем місцевого самоврядування, не усунувши, проте, ці

відмінності повністю.

Разом з англосаксонською і французькою моделями місцевого самоврядування як самостійну муніципальну систему зазвичай виділяють місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини.

Значну роль в розвитку муніципального (комунального) права цієї країни на початку XIX ст. відіграли реформи уряду барона фон Штейна. Правовою основою формування місцевого само­врядування стало "Пруське укладання про статути міст", введене фон Штейном в 1808 р. Цей акт допускав розвиток системи громадського самоврядування: .разом: з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган — магіст­рат. Його очолював бургомістр, який був одночасно і головою представницького органу влади. Вже в реформі барона фон Штейна простежувалася ідея усунення паралелізму урядових органів і органів місцевого самоврядування, що зливаються мов би в одну цілісну організацію. Згідно зі статутом органи місцевого самоврядування зобов'язані були вирішувати місце­ві справи не тільки від свого імені, але і за дорученням дер­жави. Надалі магістрати були включені в систему державного управління. На початку XX ст. здійснювався процес одержав-лення громад, які потрапили під суворий державний контроль, а держава здійснювала керівництво їх діяльністю. Це було прямим результатом безпосереднього впливу законодавства, з одного боку, на розвиток компетенції державних органів в комунальній сфері, а з іншого боку, на залучення і міських, і сільських громад в процес виконання державних завдань. Перш за все, такі відносини виникли у фінансовій сфері. Самовряду­вання, згідно з сучасною німецькою доктриною, означає, що державні завдання вирішуються юридичними особами публіч­ного права. Інакше кажучи, держава делегує частину своїх функцій органам місцевого самоврядування. Федерація і землі, таким чином, є не єдиними суб'єктами державного управлін­ня: громади і райони виконують покладені на них функції або як інститути місцевого самоврядування, або від імені держави за розпорядженням державного органу, в рамках делегованих їм повноважень.

Іберійська система, що існувала раніше в Іспанії, збереглася нині в багатьох іспаномовних державах Латинської Америки і в Бразилії. У різних державах вона має істотні відмінності. Об'єднуючою ознакою є те, що населення адміністративно­ територіальних одиниць обирає представницький орган (раду) і головну посадову особу (алькальда, префекта, мера, регидора) або колегію посадових осіб. Іноді головна посадова особа обира­ється радою. Така посадова особа затверджується урядом і є його представником у відповідній адміністративно-терито­ріальній одиниці. Префекти (алькальди і інші) очолюють ради і одночасно є їх виконавчим органом. Вони володіють ши­рокими повноваженнями, у тому числі і правом контролю за діяльністю ради.

Система рад діяла і збереглася в країнах тоталітарного со­ціалізму, де сама ідея місцевого самоврядування в її традицій­ному розумінні заперечувалася. Місцеві ради, що обиралися населенням, були органами державної виконавчої влади. Ради обирали виконавчі комітети — органи державного управління в цій адміністративно-територіальній одиниці. Керував роботою ради голова виконкому. Ради не були постійно діючими органа­ми і на сесіях фактично лише затверджували рішення, заздалегідь підготовлені виконавчими комітетами. Члени виконкомів очолювали відділи і управління, що займалися управлінням відповідними сферами місцевого життя. Для радянської системи характерне підпорядкування нижчестоящих органів вище­стоящим. Оскільки офіційна ідеологія закріплювала принцип керівної і направляючої ролі політичних партій, на практиці основний зміст діяльності рад визначали партійні органи від­повідного рівня.

Англосаксонська (класична) модель набула поширення переважно в країнах з однойменної правовою системою: Великобританії, США, Канаді, Індії, Австралії, Нової Зеландії та ін Основними рисами цієї моделі є: а) формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; б) відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, що опікуються органи місцевого самоврядування. Відносини між центральною владою і місцевим самоврядуванням в країнах, орієнтованих на дану модель, визначаються принципом "діяти в межах наданих повноважень", тобто органи місцевого самоврядування можуть здійснювати лише ті дії, які прямо встановлені законодавством. Всі інші дії вважаються вчиненими з перевищенням повноважень і можуть бути визнані судом неправомірними.

Помітно відрізняється від англосаксонської моделі континентальна модель організації влади на місцях, яка набула поширення не тільки в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), а й у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки. Відмінні ознаки цієї моделі такі: а) поєднання місцевого самоврядування та державного управління на місцях, виборності і призначуваності; б) певна ієрархія системи місцевого самоврядування, підпорядкованість нижчестоящих ланок вищестоящим; в) наявність на місцевому рівні спеціального представника центральної влади, повноважного здійснювати державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Поряд з розглянутими моделями існують варіанти організації влади на місцях, в тій чи іншій мірі увібрали в себе риси кожної з них і мають власні специфічними ознаками. Ці моделі отримали назву змішаних. До таких моделей можна віднести місцеве самоврядування в Німеччині, Австрії, Японії, в деяких постсоціалістичних країнах і країнах. Характерною ознакою змішаної моделі можна вважати поєднання досить автономного місцевого самоврядування на низовому територіальному рівні з державним управлінням на більш високому.

Радянська модель організації влади на місцях була ще недавно широко поширена в країнах «світової системи соціалізму», а також у ряді держав, що розвиваються просоціалістичні зразка. Зараз в тій чи іншій формі вона має місце лише в небагатьох країнах, все ще зберегли соціалістичну орієнтацію (Китай, Куба), а також у деяких державах колишнього Радянського Союзу, в тому числі в Республіці Білорусь. Основними ознаками даної моделі є наступні: єдиновладдя представницьких органів знизу доверху, жорстка централізація системи представницьких і виконавчих органів, ієрархічна підпорядкованість усіх її ланок. Будь-яка порада, починаючи з самого низової ланки, - сільського, селищного - є органом державної влади на відповідній території (навіть якщо формально і вважається органом місцевого самоврядування). Фактично самоврядувальні початку обмежуються правом населення обиратимуть членів (депутатів) представницьких органів. Реальною владою за радянської моделі управління володіє, як правило, партійно-номенклатурна еліта різних рівнів.