§ 4. Розподіл зовнішньополітичних повноважень між вищими органами державної влади та управління

Розподіл зовнішньополітичних повноважень між вищими органами державної влади та управління:

• голови держави залежно від форми правління і зовнішньо­ політичні повноваження парламенту;

• зовнішньополітичні повноваження уряду та його голови, міністерства закордонних справ у зовнішньополітичному ме­ ханізмі зарубіжних країн.

У роки перших буржуазних революцій монархія як форма правління більшості держав замінювалась республікою. Первіс­ний зміст цього терміна «res publica» (суспільна справа) визна­чався як «держава, якою керує колегія з кількох осіб». Майже всі перші буржуазні конституції встановлювали як главу держави ко­легіальний орган. Згідно з Конституцією Франції 1793 р. колегія, яка виконувала функції голови держави, складалася з 24 осіб, за Конституцією 1795 р. - з п'яти, 1800 р. - з трьох членів.

У наші часи колегіальний голова держави зберігся лише в Швейцарії. Так звана Федеральна рада конфедерації обирається тільки на 1 рік у складі 7 осіб.

Майже в усіх інших країнах із республіканським режимом діє інститут одноособового президента. В так званих президентських і напівпрезидентських республіках персональні повноваження президента в сфері зовнішньої політики включають:

• представлення держави в міжнародних відносинах;

• прийняття вірчих і відкличних грамот дипломатичних пред­ ставників іноземних держав;

• підписання вірчих і відкладних грамот дипломатичних пред­ ставників своєї країни;

• присвоєння вищих дипломатичних звань;

• повноваження президента, які він здійснює спільно з парла­ ментом:

• ратифікація міжнародних договорів;

• законотворчість.

Повноваження президента парламентарних республік в сфері міжнародних відносин значно вужчі. Так ст. 59 Основного зако­ну ФРГ передбачає «Федеральний президент представляє Феде­рацію у міжнародно-правових відносинах. Він заключає від імені Федерації договори з іноземними державами, акредитує і прий­має послів». Буквальне тлумачення цієї статті приводить до вис­новку, що будь-яке представництво ФРГ повинно здійснюватися через президента. Беручи до відома широту міжнародних кон­тактів ФРГ і велику кількість міжнародних переговорів, які ве­дуться одночасно, слід зауважити, що одна особа, навіть якщо буде працювати без сну і відпочинку, не зможе виконати такий обсяг робіт. Тому, згідно зі звичайною практикою, президент доручає ведення таких переговорів уряду. Така практика існує і в інших парламентарних республіках.

Парламенти, згідно з конституціями більшості сучасних дер­жав, беруть участь у здійснені зовнішньої політики шляхом прий­няття резолюцій схвалення чи несхвалення доповіді міністра за­кордонних справ і повідомлень інших державних органів, свого комітету закордонних справ, звітам парламентських делегацій.

У більшості держав міжнародні договори ратифікуються парламентом, або однією з палат парламенту. Активно діє най­старіша (заснована ще у 1889 р.) міжнародна неурядова органі­зація Міжпарламентський союз.

Уряд, як вищий виконавчий колегіальний орган державного управління здійснює загальне політичне і оперативне керівниц-

₁

232

Розділ 17

Конституційне врегулювання зовнішньої політики...

233

тво зовнішніми зносинами держави. Звичайно, йму надається пра­во укладати міжнародні договори від свого імені здебільшого з економічних, торговельних, науково-технічних та інших питань, що належать до його компетенції. Формою зовнішньополітичної діяльності уряду є ноти уряду, направлення та прийняття урядо­вих делегацій, переговори, підписання і затвердження міжнарод­них угод.

Глави урядів без спеціальних повноважень можуть вести пере­говори з представниками іноземних держав як у своїй країні, так і за кордоном. Під час поїздок за кордон глави урядів користу­ються дипломатичним імунітетом.

Міністр закордонних справ, як і глава уряду, може вести без­посередні переговори без спеціальних повноважень, але для підпи­сання договору спеціальне повноваження потрібно навіть йому.

Під відомством закордонних справ розуміють спеціальний апарат, який здійснює зовнішню політику держави, займається її повсякденними зовнішньополітичними справами. В різних краї­нах він має різні назви: в США - Державний департамент; в Японії - Міністерство закордонних справ; в Англії - Foreing Office.

Відомство закордонних справ, як правило, складається з трьох груп, управлінь та відділів:

а) територіальні управління за групами країн, які здійснюють поточну оперативну роботу з вивчення політичного та економіч­ ного становища окремих груп держав та міжнародних організацій. Наприклад: Управління Південне - Західної Європи, відділ США, відділи світових та регіональних міжнародних організацій.

б) функціональні управління: управління міжнародних дого­ ворів, Консульське управління, правових питань державних кор­ донів тощо.

в) адміністративні підрозділи виконують головним чином до­ поміжні функції, зокрема, обслуговування апарату МЗС та закор­ донних представництв. Загальний секретаріат, управління спра­ вами, управління дипломатичних установ тощо.

Європа сьогодні

Деякі з повноважень, переданих країнами Співтовариству, довгий час розглядались, як основні елементи суверенної влади окремих держав. Однак ЄС не заміщує країн-учасниць і не зава-

жає їм користуватися їх суверенними повноваженнями. Велика частина цих повноважень частіше за все залишається незайманою. Це стосується галузі зовнішньої політики і політики безпеки, а також комплексів юстиції та внутрішніх справ. Тут інтеграція обмежується кооперацією між країнами-учасниками. Навіть у галузі економіки, де ЄС має найширшу компетенцію, суверенітет країн-учасниць продовжує існувати далі. Компетенція ЄС вини­кає лише тоді, коли завдання мають бути виконані на рівні Співто­вариства: централізм - лише стільки, скільки необхідно; компе­тенція окремих держав - стільки, скільки можливо.

З цього слідує, що Європейський Союз не є федеративною дер­жавою, як наприклад Сполучені Штати Америки. Правосуб'єкт-ність Європейського Союзу і його прямий вплив на правові та економічні відносини країн-учасниць існує лише настільки, на­скільки країни-учасниці наділили Співтовариства своїми повно­важеннями.

З іншого боку, Європейський союз не є вільною торговельною зоною, як наприклад North American Free Trade Agreement (NAFTA), до якої належать Канада, США та Мексика. Але особ­ливість полягає в тому, що країни-учасниці вільної торговельної зони не встановлюють мито на товари, які імпортуються з іншої країни-учасниці, за винятком випадків, коли ці товари були ви­готовленні в третій країні. Європейський Союз робить більше: він не лише полегшує усі переміщення товарів між країнами-учасни-цями, але завдяки цьому гармонізує ставлення до продукції з третіх країн на всіх зовнішніх кордонах ЄС - якщо український підприємець транспортує до ЄС товари, то зовсім неважливо, де він перетне кордон - в Австрії, Німеччині або Фінляндії - мит­ний тариф, як і усі значні вимоги щодо ввезення, усюди однакові. Якщо українські товари вже перетнули зовнішній кордон ЄС, вони користуються правом вільного переміщення так само, як і товари, що були вироблені на території ЄС. Але зміст внутріш­нього ринку йде ще далі: були відмінені не лише митні бар'єри між країнами-учасницями, так звані «тарифні торговельні пере­шкоди», а й усі інші перешкоди, які заважали вільному пересу­ванню товарів, осіб, послуг та капіталу в «безтарифній сфері»: так особа, що займається розведенням свиней, може отримати вете­ринарну довідку для своїх тварин у країні, де вона постійно меш­кає. До цього також належить єдине для всіх право конкуренції:

234

Розділ 17

Конституційне врегулювання зовнішньої політики...

235

наприклад, Німеччина не може заборонити імпорт пива, яке не було виготовлено відповідно з Законом про чистоту від 1524 р.

Чотири так звані «основні свободи», тобто вільне переміщен­ня товарів, осіб, послуг та капіталу, означають набагато більше, ніж лише вільна торговельна зона.

Європейська Конституція. Європо майбутня

У 1957 р. країни-учасниці ЄС підписали Римський договір. Після численних поправок та доповнень у 1992 р. він отримав назву Договір про Європейський Союз. На Копенгагенській зустрічі керівників держав та урядів 22/УІ - 93 р. були встанов­лені критерії для держав кандидатів до вступу в ЄС:

1. Досягнення певного рівня стабільності, як гарантії демок­ ратичного устрою правової держави.

2. Дотримання прав людини та основних свобод, поважання прав національних меншин, заборона смертної кари.

3. Функціонуюча ринкова економіка, а також здатність витри­ мати утиски ринкових сил і конкурентів у середині ЄС.

4. Готовність взяти на себе і виконувати обов'язки членів Союзу.

5. Здатність ідентифікувати себе з цілями політичного, еконо­ мічного і валютного союзу.

Договір на створення Європейського Союзу був підписаний 7 лютого 1992 р. у голландському місті Маастрихт. Процес рати­фікації договору затримався у зв'язку з тим, що договір передба­чав суттєве розширення кола суверенних повноважень, які краї­ни-учасниці передавали Союзу. Така передача могла бути здійсне­на лише після внесення поправок до національних Конституцій учасників, а це, як відомо, досить складний процес. Договір рати­фікований всіма державами-членами ЄС, вступив у закону силу 1 листопада 1993 р.¹

На початку нового тисячоліття країни-члени вирішили роз­робити Конституцію ЄС. Для підготовки проекту Конституції на саміті ЄС було затверджено рішення про створення Європейсь­кого Конвенту. До складу Конституції Конвенту увійшли: по 2 делегати від національних парламентів країн ЄС та країн канди­датів на вступ до ЄС; по 1 делегату від урядів країн ЄС і канди-

датів на вступ; 16 членів Європарламенту, 2 представники Євро-комісїї.

У процесі підготовки проекту документа в Єврокомісії були висловленні побоювання, що «проект Конституції ЄС каталізує спільноту, адже не вирішує проблеми організації ЄС», тому є кро­ком назад. Проте, після закінчення роботи проект було визнано «не ідеальним, але таким, що перевершив очікування». Для пере­творення проекту Конституції на діючий акт лишається тільки представити проект Міжурядової конференції ЄС, яка відбудеться у жовтні поточного року. Конференція може внести свої поправ­ки і остаточно затвердити Європейську Конференцію. Проект Конституції ЄС передбачає запровадження посади Президента і Віце-президента.

Президент очолює Президію, до якої ввійдуть глави 15 країн учасниць ЄС, віце-президент одночасно є міністром закордонних справ. Таке нововведення сприятиме проведенню спільної зовні­шньої політики, а також спільної політики безпеки і оборони ЄС.

Планується, що права Європарламенту у прийнятті рішень будуть суттєво розширені. Він братиме участь у розробці більшості законів ЄС. Також передбачене посилення позицій громадської ініціативи. Зокрема, громадяни зможуть ініціювати розгляд Ко­місією питань, що їх хвилюють найбільше.

Проект Основного закону також розрізняє сфери компетент­ності ЄС та країн-учасниць. Так, ЄС належать питання торгівлі та валюти, а країнам-учасницям - усі інші сфери, контроль за якими не передано Конституцією органам ЄС. А питання охоро­ни довкілля та енергетичної політики будуть розподілені між Союзом та країнами-учасницями.

25 вересня 2003 р. у Європейський парламент підтримав про­ект Європейської Конституції - майбутнього основного закону Європи. Як зазначають Європейські спостерігачі, документ став результатом компромісу між прибічниками федералізації Євро­пи і тими, хто намагається зберегти більше суверенних прав дер-жав-учасниць ЄС.

Европейское право. - М.: Норма - Инфра, 2000.