§ 3. Вищі органи державної влади

Президент Російської Федерації. Відомо, що за часів радянсь­кої влади до інституту президентства ставилися негативно. До 1990 р. колегіальним главою держави була Президія Верховної Ради СРСР. Аналогічним органом державної влади в союзних і автономних республіках також була Президія Верховної Ради кожної республіки.

У березні 1990 р. до Конституції Радянського Союзу 1977 р. були внесені зміни та доповнення і утворено посаду Президента, яка замінила Президію Верховної Ради СРСР. Президент став главою радянської держави. Інститут президентства СРСР при­пинив свою діяльність разом з розвалом Радянського Союзу.

У Росії інститут президентства був утворений шляхом рефе­рендуму. До Конституції Російської Федерації 1978 р. була, зок­рема, внесена глава про Президента. На відміну від інших рес­публік, в яких Президент обирався Верховною Радою, в Росії пер­ший Президент був обраний 1991 р. шляхом загальнонародних

426

Розділ 26

виборів. Цей спосіб обрання президента закріплено КонституцієюРФ 1993 p.

Згідно зі ст. 80 Конституції РФ, Президент РФ є главою дер­жави. Він є гарантом Конституції РФ, прав і свобод людини та громадянина, він вживає заходів щодо охорони суверенітету РФ, її незалежності та державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади.

Порядок обрання Президента регулюється ст. 81 Конституції та прийнятим на її основі 1995 р. Федеральним законом «Про вибори Президента Російської Федерації» від 24.12.1999 р.

Згідно з цими законами, Президент РФ обирається громадя­нами Російської Федерації на основі загального, прямого і рівно­го виборчого права при Таємному голосуванні. Громадяни беруть участь у виборах Президента добровільно. Брати участь у вибо­рах мають право громадяни Російської Федерації, яким на день виборів виповнилося 18 років.

Президентом РФ може бути обраний громадянин РФ не мо­лодший за 35 років, який постійно проживає у РФ не менш як десять років. Президент РФ обирається строком на чотири роки. Висування кандидата на посаду Президента належить безпосе­редньо виборцям, виборчим об'єднанням і виборчим блокам.

Вибори Президента визнаються такими, що не відбулися, якщо в них взяли участь менш ніж половина виборців, внесених до списків. Обраним вважається кандидат на посаду Президента, який дістав понад половину голосів виборців, які брали участь у голосуванні. У березні 2004 р. кандидат на посаду Президента РФ В.В. Путін у першому турі отримав майже 72 % голосів.

Повноваження Президента Російської Федерації. Повнова­ження Президента випливають з його статусу як глави держави. Вони зумовлені формою правління та політичними, економічни­ми й іншими обставинами, за яких була прийнята Конституція.

Повноваження Президента РФ закріплюються статтями 83-90 та іншими статтями Конституції РФ, які, наприклад, регулюють діяльність уряду Російської Федерації.

Президент РФ призначає за згодою Державної Думи Главу уряду РФ, приймає рішення про відставку уряду РФ; Конститу­ція РФ не передбачає умов, за якими Президент може приймати рішення про відставку Уряду РФ; на пропозицію Глави Уряду РФ призначає на посаду і звільняє з посади заступників Глави

Основи конституційного право Російської Федерації 427

урядуРФ, федеральних міністрів; має право головувати на засі­даннях уряду.

Президент має ряд повноважень, поєднаних з формуванням інших державних органів: подає Державній Думі кандидатуру для призначення на посаду Глави Центрального банку; ставить перед нею питання про звільнення з посади Глави Центрального банку; подає Раді Федерації кандидатури для призначення на посади суддів Конституційного Суду РФ, Верховного Суду РФ, Вищого Арбітражного суду РФ, а також кандидатуру Генерального про­курора РФ тощо.

Президент РФ має право зупинити дію актів органів виконавчої влади суб'єктів федерації у випадках, коли вони суперечать Консти­туції РФ та федеральним законам, міжнародним зобов'язанням Російської Федерації або порушують права та свободи людини і громадянина, до вирішення цього питання відповідним судом.

Президент формує Адміністрацію Президента РФ; формує та очолює Раду Безпеки РФ, до складу якої, крім Президента вхо­дять, керівники палат Федеральних зборів, Глава уряду РФ, деякі федеральні міністри (оборони, внутрішніх справ, іноземних справ та ін.); Президент затверджує військову доктрину; є Верховним Головнокомандуючим Збройних сил, призначає і звільняє вище керівництво Збройних сил, присвоює вищі військові звання.

У випадку агресії або загрози агресії вводить на території Росії або в окремих її місцевостях воєнний стан (ст. 87 Конституції), вводить на всій території Росії або в окремих її місцевостях над­звичайний стан (ст. 88 Конституції), підписує та оприлюднює фе­деральні закони.

Президент РФ здійснює низку повноважень, пов'язаних з діяльністю Державної Думи і прийняттям федеральних законів (ст. 84 Конституції РФ). Він призначає вибори до Державної Думи; розпускає Державну Думу у випадках і в порядку, перед­бачених Конституцією, і призначає референдум у порядку, вста­новленому федеральним Конституційним законом; вносить зако­нопроекти до Державної Думи (у світі небагато держав, консти­туції яких надають президентові таке ефективне право брати участь у нормотворчій діяльності парламенту, як право законо­давчої ініціативи).

Президент РФ може внести до Державної Думи не тільки зви­чайні законопроекти, а й пропозиції про поправки та перегляд

428

Розділ 26

Осноеи конституційного право Російської Федерації

429

положень Конституції. Він має змогу впливати на зміст законо­проектів шляхом використання права вето, не ставлячи підпису під законом, відхилити його.

Президент протягом 14 днів підписує федеральний закон і оприлюднює його, він має право звертатися до Конституційного Суду із запитаннями про відповідність Конституції нормативних актів, про тлумачення Конституції (ст. 125 Конституції).

Президент здійснює свої функції та повноваження за допомо­гою прийняття указів і розпоряджень. Конституція не конкрети­зує, з яких питань приймаються ці нормативні акти. Вона тільки констатує, що вони не повинні суперечити Конституції (ст. 90). Така невизначеність створює умови для такого стану, коли екс-Президент РФ Б. М. Єльцин за допомогою указів втручався у сферу законодавчої діяльності Федеральних Зборів. Так, під час кампанії щодо виборів Президента 1996 р. Б. М. Єльцин сказав, що він вибере 250 із 500 законопроектів, які надійшли до Дер­жавної Думи, і урегулює їх указами. Він дуже часто приймав ука­зи за питаннями, які підлягали урегулюванню Федеральними Збо­рами. А чого вартий Указ № 1400 про розпуск парламенту Росії? Вперше в історії Росії був «розстріляний» парламент.

Президент відповідно до Конституції РФ і федеративних за­конів визначає основні напрями зовнішньої політики. Він як гла­ва держави представляє Російську Федерацію в міжнародних зно­синах, веде переговори та підписує міжнародні договори, здійснює управління зовнішньою політикою; приймає вірчі та відкличні грамоти акредитованих при ньому дипломатичних представників.

Після консультації з відповідними комітетами чи комісіями палат Федеральних Зборів призначає та відкликає дипломатич­них представників Російської Федерації в іноземних державах і міжнародних організаціях.

До компетенції Президента входять питання громадянства, надання політичного притулку, нагородження державними наго­родами, присвоєння почесних звань, здійснення помилування.

Конституція передбачає кілька підстав для припинення стро­ку повноважень Президента: у зв'язку із закінченням строку його перебування на посаді; у зв'язку із стійкою нездатністю за станом здоров'я здійснювати повноваження; усунення з посади.

Президент може бути усунений з посади у спосіб, який перед­бачає ст. 93 Конституції РФ. Він дуже складний. Виникають сум-

ніви у можливості здійснити ці положення статті, якщо буде не­обхідність, на практиці. Відповідно до цієї статті Президент може бути усунений з посади на підставі висунутого Державною Ду­мою обвинувачення в державній зраді або вчиненні іншого тяж­кого злочину, підтвердженого висновком Верховного Суду РФ про наявність у діях Президента ознак злочину та висновком Кон­ституційного Суду РФ про додержування установленого по­рядку висунення обвинувачення.

Рішення Державної Думи про висунення обвинувачення та рішення Ради Федерації про усунення Президента з посади ма­ють бути прийняті двома третинами голосів від загальної кількості в кожній з палат за ініціативою не менш як однієї третини депу­татів Державної Думи і за наявності рішення спеціальної комісії, утвореної Державною Думою.

Рішення Ради Федерації про усунення Президента РФ з поса­ди має бути прийняте не пізніше тримісячного строку після вису­нення Державною Думою обвинувачення проти Президента. Якщо у цей строк рішення Ради Федерації не буде прийняте, об­винувачення проти Президента вважається відхиленим.

Федеральні Збори Російської Федерації. Федеральні Збори -парламент Російської Федерації - є представницьким і законо­давчим органом Російської Федерації. Федеральні Збори склада­ються з двох палат - Ради Федерації та Державної Думи. Двопа­латна структура парламенту відбиває федеральний устрій респуб­ліки. Нижня палата - Державна Дума - повинна бути виразником інтересів усіх верств суспільства, а верхня - Рада Федерації - спе­цифічних рис федеративного устрою.

Вибори депутатів Державної Думи регулюються ст. 97 Кон­ституції РФ і докладно - Федеральним законом «Про вибори де­путатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Феде­рації» від 20.11.2002 р. Депутати Державної Думи обираються гро­мадянами Російської Федерації на принципах загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Право оби­рати мають громадяни РФ, які досягли 18 років. Депутатом Думи може бути обраний громадянин Російської Федерації, який досяг на день виборів 21 року.

Згідно з Конституцією РФ, Державна Дума обирається стро­ком на чотири роки. Вона складається з 450 депутатів: 225 із них обираються на основі мажоритарної виборчої системи по одно-

430

Розділ 26

Основи конституційного право. Російської Федерації

431

мандатних (один округ - один депутат) виборчих округах на ос­нові єдиної норми представництва виборців. Єдина норма пред­ставництва виборців установлюється шляхом поділу загальної кількості виборців на 225 одномандатних виборчих округів; 225 депутатів Державної Думи обираються по загальнофедерально-му виборчому округу пропорційно кількості голосів, поданих за федеральні списки кандидатів у депутати, ці списки висуваються виборчими об'єднаннями, виборчими блоками.

2003 р. майже 32 виборчих об'єднання взяли участь у вису­ванні кандидатів у депутати Державної Думи. Однак конституцій­ну більшість у Державній Думі отримала «Єдина Росія».

Рада Федерації. До Ради Федерації входять по два представ­ники від кожного суб'єкта Російської Федерації: по одному від представницького і від виконавчого органів державної влади. Порядок формування Ради Федерації встановлюється федераль­ним законом.

Рада Федерації другого скликання до 2000 р. не обиралася як перша, а формувалася з керівників законодавчих (представниць­ких) і виконавчих органів державної влади, тобто складалася із керівників законодавчих (представницьких) та виконавчих органів суб'єктів федерації, а тому не була спроможна працювати на постійній основі.

Прийнятий Державною Думою 19 липня 2000 р. і схвалений Радою Федерації 26 липня 2000 р. Федеральний закон про поря­док формування Ради Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації, зберігаючи таку саму норму представництва від суб'єктів федерації, яка закріплена п. 2 ст. 95 Конституції РФ, пе­редбачає внесення суттєвих змін у порядок формування членів Ради Федерації від законодавчого (представницького) і виконав­чого органів суб'єктів федерації.

Членом Ради Федерації може бути обраний (призначений) громадянин Російської Федерації не молодший за ЗО років, який відповідно до Конституції РФ має право обирати і бути обраним до органів державної влади (п. 32 ст. 1 Федерального закону).

Член Ради Федерації - представник від законодавчого (пред­ставницького) органу державної влади суб'єкта Російської Феде­рації - обирається законодавчим (представницьким) органом дер­жавної вклади суб'єкта Федерації строком на повноваження цьо­го органу, а при формуванні законодавчого (представницького)

органу суб'єкта Російської Федерації шляхом ротації на строк пов­новаження одноразово обраних депутатів цього органу (ст. 2 Фе­дерального закону). Кандидатура для обрання представника до Ради Федерації від законодавчого (представницького) органу дер­жавної влади суб'єкта Російської Федерації висувається на розг­ляд цього органу його головою. Група депутатів (кількістю не менше однієї третини загальної кількості депутатів) законодав­чого (представницького) органу державної влади може висунути на розгляд цього органу альтернативні кандидатури для обрання представника до Ради Федерації.

Інший порядок висування представника до ради Федерації від виконавчого органу державної влади суб'єкта Федерації. Він (представник) призначається вищою посадовою особою суб'єкта Російської Федерації (керівником вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта Російської Федерації) на строк його повноважень.

Повноваження членів Ради Федерації, депутатів Державної думи можуть бути достроково припинені у разі втрати громадян­ства або набуття громадянства іноземної держави; набуття закон­ної сили обвинувачувального вироку суду; визнання недієздат­ним на підставі рішення суду; смерті члена Ради Федерації або призову на військову службу з їх згоди, а також на підставі особи­стої заяви.

Порядок формування депутатів Державної Думи і членів Ради Федерації впливають на деякі форми їх діяльності. Так, депутати Державної Думи зобов'язані підтримувати зв'язок з виборцями.

Члени Ради Федерації, депутати Державної Думи мають пра­во парламентського запиту до Глави уряду РФ, членів уряду, Ге­нерального прокурора РФ, Глави Центрального банку РФ, Глави Центральної виборчої комісії, Глави Рахункової палати РФ, керів­ників федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів федерації і органів місцевого самоврядування (ст. 13 Федерального закону «Про статус члена Ради федерації і депутата Державної Думи»).

Компетенція Федеральних Зборів і порядок їх діяльності. Важливими повноваженнями Федеральних Зборів є їхнє право на прийняття федеральних законів і федеральних конституцій­них законів. Право законодавчої ініціативи належить уряду, за­конодавчим (представницьким) органам суб'єктів федерації; Кон-

432

Розділ 26

Основи конституційного права Російської Федерації

433

ституційному Суду, Верховному Суду федерації та Вищому Арбіт­ражному суду федерації тільки з питань їх компетенції.

Законопроекти вносяться до Державної Думи (ст. 104 Консти­туції). Закони приймаються Державною Думою більшістю голосів від загальної кількості членів цієї палати або якщо протягом 14 днів його не було розглянуто Радою Федерації. Якщо Державна Дума не погодилася з рішенням Ради Федерації, федеральний закон вважається прийнятим при повторному голосуванні, коли за нього проголосувало не менше двох третин від загальної кількості депутатів Державної Думи.

Конституція передбачає також федеральний конституційний закон, який вважається прийнятим, якщо він схвалений більшістю -не менш як трьома чвертями голосів від загальної кількості членів Ради Федерації і не менш як двома третями голосів від загальної кількості депутатів Державної Думи.

Федеральні конституційні закони приймаються з питань пе­редбачених Конституцією. До таких питань належать: надзвичай­ний стан; прийняття до федерації та утворення в її складі нового суб'єкта федерації; зміна статусу суб'єкта федерації тощо.

Повноваження Ради Федерації закріплені ст. 102 Конституції РФ. До відання Ради Федерації належать: затвердження змін кор­донів між суб'єктами федерації, затвердження указів Президента про введення воєнного стану, про введення надзвичайного стану тощо.

Основною формою діяльності Ради Федерації є її засідання, які провадяться відкрито. Рада Федерації може прийняти поста­нову про закрите засідання.

Для керівництва своєю працею Рада Федерації обирає зі свого складу Главу Ради Федерації та трьох його заступників.

До повноважень Державної Думи за Конституцією віднесено: дачу згоди Президенту РФ на призначення Глави уряду федерації; вирішення питання про довіру уряду; призначення на посаду і звільнення з посади (на пропозицію Президента) Глави Централь­ного банку федерації; призначення на посаду і звільнення з поса­ди (на пропозицію Президента) Глави Рахункової палати та по­ловини її складу; призначення на посаду і звільнення з посади Уповноваженого з прав людини; оголошення амністії; висунення обвинувачення проти Президента для усунення його з посади.

Палати Федеральних зборів засідають окремо, їх засідання відкриті. У випадках, передбачених Регламентом палати, можуть

провадитися закриті засідання. На спільні засідання палати можуть збиратися для заслуховування послань Президента РФ, послань Конституційного Суду РФ, виступів керівників іноземних держав.

Палати утворюють комітети та комісії. Між палатами є відмін­ність у порядку формування, діяльності, повноваженнях, і вони впливають на формування і правовий статус комітетів і комісій. З урахуванням згаданих особливостей Державної Думи, її задач та функцій і утворюються комітети та постійні комісії. Так, керу­ючись п. Зет. 101 Конституції РФ і Регламентом, Державна Дума створила зі складу депутатів 28 комітетів: із законодавства і судо­во-правової реформи; з праці й соціальної політики; зі справ ве­теранів; з охорони здоров'я; з бюджету, податків, банків і фінансів; з економічної політики тощо.

При формуванні комітетів і комісій враховується принцип представництва депутатських об'єднань. Посади керівників ко­мітетів також залежать від кількості членів депутатської фракції.

Державна Дума створює зі складу депутатів комісії: мандатну, з етики та ін.

Рада федерації створює такі комітети: з конституційного зако­нодавства і судово-правових питань; з питань безпеки й оборони, з бюджету, податкової політики, фінансового, валютного та мит­ного регулювання; банківської діяльності; з питань федерації, федеративного договору тощо.

Конституція РФ передбачила для кожної палати Федераль­них Зборів властиві повноваження, які виконуються ними само­стійно. Але деякі повноваження виконуються палатами спільно. Це прийняття федеральних законів і федеральних конституцій­них законів, рішення про усунення Президента РФ з посади, прий­няття поправок до глав 3-8 Конституції РФ.

Уряд Російської Федерації. Згідно зі ст. 110 Конституції РФ, уряд Російської Федерації здійснює виконавчу владу республі­ки. Уряд - колегіальний орган виконавчої влади, до складу якого входять Глава уряду, заступники Глави уряду та федеральні міністри.

Російська Федерація є президентсько-парламентською респуб­лікою. Формування уряду має свої особливості. Пропозиція щодо кандидатури Глави уряду РФ вноситься до Державної Думи не пізніше двотижневого строку після вступу на посаду новообра­ного Президента РФ чи після відставки уряду РФ або протягом тижня з дня відхилення кандидатури Державною Думою.

■>-565

434

Розділ 26

Основи конституційного право Російської Федерації

435

Призначений Глава уряду подає Президентові РФ пропози­цію про структуру Кабінету міністрів та кандидатури на посади заступників Глава уряду та федеральних міністрів. Після виборів 2004 р. Президент РФ В.В. Путін розпочав адміністративну ре­форму, у ході якої кардинально змінилися структура і компетен­ція уряду РФ.

Уряд припиняє виконання своїх повноважень у випадках, пе­редбачених Конституцією: при вступі на посаду знову обраного Президента або прийняття Президентом рішення про відставку уряду на свій розсуд. Діяльність уряду може припинитися тоді, коли Державна Дума вирішує питання про недовіру і Президент погоджується з цим рішенням, проголошує про відставку уряду і вживає заходів для утворення нового його складу. Президент може не погодитися з рішенням Державної Думи. У цьому разі уряд продовжує виконувати свої функції у такому самому складі. Якщо Державна Дума протягом трьох місяців повторно висловить не­довіру уряду, Президент оголошує про відставку уряду або роз­пускає Державну Думу.

Глава уряду може поставити перед Державною Думою питання про довіру уряду. Якщо Державна Дума відмовляє у довірі, Прези­дент протягом семи днів приймає рішення про відставку уряду або про розпуск Державної Думи та призначення нових виборів.

Стаття 114 Конституції РФ закріплює основні повноваження уряду. Уряд розробляє і подає Державній Думі федеральний бюд­жет і забезпечує його виконання; подає Державній Думі звіт про виконання державного бюджету; забезпечує проведення у феде­рації єдиної фінансової, кредитної та грошової політики тощо.