§ 5. Місцеве самоврядування і управління

Японія є унітарною державою, і в той же час у ній отримали широкий розвиток муніципальні інститути. Ієрархічна система адміністративно-територіального поділу будується на основі двох складових. Верхня складова створює префектури (їх в Японії 47), які поділяються на чотири категорії: «то» (Токіо), «до» (Хоккай­до ), «фу» (Осака і Кіото ) і «кен» (43 префектури). Правовий стан префектур різних категорій однаковий. Нижня складова ад­міністративно-територіального поділу створює міста («сі»), се­лища («мати») і сільські общини («мура»). Столиця країни м. То­кіо в адміністративному відношенні представляє собою 23 спеці­альних райони, які прирівнюються до міст.

Поряд із префектурами та муніципалітетами, які являють со­бою звичайні органи місцевого самоврядування, в Японії можуть створюватися особливі органи місцевого самоврядування для вирішення конкретних завдань. Це особливі столичні райони, кор­порації регіонального розвитку, асоціації органів місцевого само­врядування, фінансово-промислові округи.

Принцип місцевої автономії відображається в Конституції (гл. 8) та Законі про місцеві автономії 1947 р. Поряд з цими дже­релами діють кілька десятків інших нормативних актів - законів та підзаконних актів. Серед них Закон про місцевих комуналь­них службовців 1950 p., Закон про сільськогосподарські комітети 1951 р., ряд інших законів, які визначають механізм фінансуван­ня органів місцевого самоврядування.

Японські правознавці розрізняють принцип місцевої автономії, автономію місцевої общини і автономію жителів. Принцип місце­вої автономії означає автономію адміністративно-територіальної одиниці від держави. Автономія місцевої общини пов'язана із внутрішньою організацією і формами діяльності адміністратив­но-територіальних одиниць та передбачає управління общини громадянами, які проживають на її території. Автономія жителів визначається процедурою проведення місцевого референдуму, яка закріплена в Законі про місцеве самоврядування. Це забезпечує можливість подання певною частиною населення петиції про прийняття, зміни або відміну місцевих постанов про проведення інспекції діяльності місцевих зборів, відкликання їх депутатів, зняття з посади глав місцевих органів та інших посадових осіб.

Крім того, Парламент може прийняти закон, який стосується будь-якої конкретної муніціпії, тільки за згодою абсолютної більшості її мешканців.

Функції, які виконують органи місцевого самоврядування, є трьох видів:

• власне місцеві функції;

• «адміністративні повноваження» (носять місцевий характер, однак мають більшу частину участі держави в цих справах);

• функції, які делегуються центральними установами.

Стаття 94 Конституції закріплює за муніціпіями право управ­ляти своїм майном, вести справи і управляти в своїх кордонах. Важливе значення має наділення муніціпій (муніципальних зборів) правом приймати обов'язкові постанови, тобто нормативні акти місцевого значення. Загальний перелік функцій міститься в Законі про місцеве самоврядування (п. З ст. 2). Він містить 22 напрями діяльності, до яких належать: підтримання суспільного порядку на своїй території; забезпечення безпеки, здоров'я та бла­гополуччя населення; управління парками, площами і дорогами; ведення комунального господарства; управління лікарнями, шко­лами тощо.

Місцевим законодавчим органом в муніціпії є муніципальні збори, які очолює голова. Склад зборів залежить від чисельності населення: крупні префектуральні збори налічують до 120 членів, маленькі сільські - близько 12. Закон про місцеве самоврядуван­ня передбачає можливість заміни місцевих зборів у селищах за­гальними зборами мешканців (ст. 91 Закону про місцеве само­врядування), однак на практиці це зустрічається вкрай рідко. Місцеві збори збираються чотири рази на рік на сесії (п. 2 ст. 102 Закону про місцеве самоврядування).

Керівництво виконавчою владою в муніціпії виконує її голо­ва - губернатор у префектурах, мер у містах та старости в сели­щах (ст. 139 Закону про місцеве самоврядування). Голова місце­вої адміністрації має право вносити на розгляд місцевих зборів проекти рішень, встановлювати місцеві податки, накладати вето на рішення зборів (воно може бути прийнято більшістю в 2/3 го­лосів удруге), достроково розпускати збори. Збори, в свою чергу, можуть звільнити голову адміністрації від посади більшістю в 3/4 голосів. Виконавчими повноваженнями користуються також

33*

516

Розділ ЗО

Основи конституційного право. Японії

517

постійні комісії місцевих зборів: з освіти, праці, справ персоналу, суспільної безпеки тощо (п. 5 ст. 80 Закону про суди, який перед­бачає 11 постійних комісій).

На рівні муніципальних органів більше, ніж на загальнонаці­ональному, розвинуті інститути безпосередньої демократії. Так, шляхом прямих виборів обираються не тільки депутати муніци­пальних зборів, а й губернатори, мери і старости. Муніципальні збори і голови муніціпій обираються мешканцями, які зареєстру­валися у відповідному районі, терміном на чотири роки (ст. 93 Закону про місцеве самоврядування). Населення може вимагати відкликати депутатів, розпустити муніципальні збори (ці питан­ня вирішуються комісією з контролю за виборами абсолютною більшістю голосів за вимогами не менш як 1/3 складу комісії), прийняття зборами тієї чи іншої обов'язкової постанови (які не стосуються податків і фінансів, за вимогами не менш як 1/15 ви­борців даного муніципалітету), проведення ревізії фінансово-бюд­жетної діяльності муніципальних органів.

В Японії накопичений достатній досвід вирішення проблем, пов'язаних із загальною діяльністю на територіях, котрі виходять за кордони однієї префектури. Така взаємодія стала можливою завдяки формуванню «рад у зв'язках з місцевими адміністраці­ями» відповідно до положень спеціального Закону 1965 р. Такі ради створюються в складі префектур і деякої кількості міст. З 1969 р. застосовується також введений міністерством у справах самоврядування порядок об'єднання зусиль сусідніх муніціпій у вирішенні справ, котрі стосуються обслуговування населення. В цих випадках створюються кооперативи або консультативні ради. Зараз практично 90% первинних органів місцевого самоврядуван­ня Японії беруть участь у такому співробітництві.

Незважаючи на розвинену систему органів місцевого самовря­дування, в Японії існує жорсткий прямий контроль центральних установ за діяльністю органів місцевого самоврядування. Між центральними та місцевими органами влади інколи виникають напружені відносини, і це пов'язано із бажанням центру обмежи­ти самостійність муніціпій. В першу чергу, "це стосується фінан­сового контролю, оскільки в Японії більше 70% податків потрап­ляє до державного бюджету і лише 30% - до місцевих. До того ж, є такі установи, які контролюються центральними міністерства­ми та управліннями.

З кінця 70-х років у Японії почали активно обговорювати про­блему про необхідність проведення адміністративної реформи, в тому числі підвищення ролі регіонів. У другій половині 80-х років приступили до її виконання. З липня 1992 р. діє система «пілот-них органів місцевого самоврядування», яка заключається в роз­ширені прав міст із населенням понад 200 тис. чоловік. У червні 1993 р. обидві палати Парламенту прийняли резолюцію про роз­ширення повноважень місцевої влади, вимагаючи від уряду кон­кретних заходів, спрямованих на розробку відповідних законів. У рамках роботи над проведенням адміністративної реформи Комітет з вивчення системи місцевої влади запропонував п'яти­річну схему процесу децентралізації.

На початку 1994 р. був створений Комітет просування рефор­ми (який складався із 7 членів, призначених Прем'єр-міністром і погоджений з Парламентом із числа авторитетних осіб), котрий був наділений правом надавати рекомендації й інспектувати ро­боти з проведення децентралізації, а в грудні 1994 р. уряд затвер­див «основні напрями реформи місцевого самоврядування». В лютому 1995 р. уряд вніс на розгляд Парламенту закон про де­централізацію, який в травні 1995 р. був прийнятий. Згідно із За­коном робота з проведення децентралізації повинна бути завер­шена протягом п'яти років, у першу чергу, шляхом внесення змін до існуючих законів, які стосуються питань місцевого самовря­дування.

Основи конституційного права Бразилії

519