§ 4. Компетенція органів місцевого управління та їх відносини з центральними органами держави

На сучасному етапі у зарубіжних країнах спостерігається тен­денція щодо збільшення обсягу компетенції місцевих органів уп­равління, у тому числі у таких важливих сферах, як освіта, кому­нальне господарство, будівництво, медичне обслуговування тощо. У зв'язку з чим сьогодні у зарубіжних країнах компетенція місце­вих органів влади регулюється у конституційному, органічному,

поточному законодавстві, а також актами глави держави і вико­навчої влади, судовими прецедентами тощо.

Водночас необхідно враховувати, що у зв'язку з різними функ­ціями, які покладаються на місцеві державні органи та місцеві представницькі органи, законодавство відокремлює і їх компетен­цію. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве самоврядування та управління», ст. 120 регулює компетенцію органів самоврядування, а ст. 123 визначає повноваження органів управління в адміністративних одиницях.

Слід також вказати на різний підхід до визначення можливос­тей місцевих органів влади. У більшості зарубіжних країн пере­важає так званий принцип «позитивного регулювання діяльності місцевих органів управління», тобто обсяг компетенції встанов­люється шляхом ретельного перерахування їх повноважень у пев­них сферах. Таким чином, місцеві органи управління мають пра­во здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначені у законо­давстві, хартіях. Зазначений підхід значною мірою обмежує діяльність місцевих органів влади та надає можливість цент­ральній владі здійснювати посередній, але досить суттєвий конт­роль за роботою місцевих органів. Зокрема, судові інстанції будь-яке відхилення від передбаченого у законодавстві повноваження трактують не на користь місцевого органу влади та визнають такі відхилення протизаконними. У зв'язку з чим американські муні­ципалітети, розробляючи хартії самоврядування, прагнуть яко­мога точніше та ретельніше зафіксувати в них свою компетенцію.

В інших зарубіжних країнах діє так званий принцип «негатив­ного регулювання діяльності регулювання». Відповідно до дано­го принципу місцеві органи управління мають право здійснюва­ти усі дії, які безпосередньо не заборонені у законодавстві та не знаходяться у віданні інших органів влади. У такому випадку об­сяг та зміст компетенції місцевих органів влади є залишковим. Так, у Конституції Республіки Казахстан 1995 р. - Розділ 8 «Місцеве державне управління та самоуправління», ст. 85 визна­чає, що місцеве державне управління здійснюється місцевими представницькими та виконавчими органами, які відповідальні за стан справ на відповідній території. Конституція Молдови 1994 р. (у ред. 1996р.) - Глава8 «Публічнеуправління»,ст. 112 «Селищні та міські влади», п. 2: «відповідно до закону місцеві ради та при­мари діють як самостійні управляючі влади та вирішують гро­мадські справи селищ і міст».

216

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

217

Для кращого розуміння ролі місцевих органів у сучасній дер­жаві в юридичній літературі прийнято класифікувати повнова­ження місцевих представницьких органів влади щодо певних сфер. Так, відрізняють повноваження у фінансово-економічній сфері, в галузі охорони громадського порядку, у галузі комунального обслуговування й охорони навколишнього середовища, повнова­ження у соціальній сфері. Кілька слів скажемо щодо кожного різновиду компетенції місцевих органів управління:

а) повноваження у фінансово-економічній сфері полягаються у праві місцевих представницьких органів приймати місцевий бюджет, а також брати участь у формуванні державних фінансо­ во-економічних програм. Зокрема, Конституція Австрії 1920 р. - Розділ 4 «Законодавча і виконавча влада земель», В «Громади», ст. 116 формулює, що громада є самостійною господарською оди­ ницею. Вона має право у межах, встановлених законами Феде­ рації та землі, володіти будь-якого роду майном, придбавати його та розпоряджатися ним, займатися господарським підприємниц­ твом, а також у рамках фінансової системи самостійно формува­ ти свій бюджет і збирати податки;

б) повноваження у галузі охорони громадського порядку озна­ чають, що у віданні місцевих представницьких органів знаходить­ ся право визначати діяльність місцевих поліцейських служб. Вод­ ночас такі повноваження, як правило, здійснюються спільно з місце­ вими державними органами управління. Зокрема, у Франції префект (представник центральної влади у департаменті) очолює поліцейську службу. Так, Конституція РФ 1993 p. - Глава 8 «Місце­ ве самоврядування», ст. 131 встановлює, що органи місцевого са­ моврядування здійснюють охорону громадського порядку;

в) повноваження у галузі комунального господарства й охоро­ ни навколишнього середовища передбачають, що місцеві пред­ ставницькі органи мають право регулювати питання транспорту, дорожнього руху, місцевого будівництва, різних комунальних послуг (водопостачання, теплопостачання, каналізації тощо), са­ нітарного становища міста, охорони природи, води, повітря тощо. Наприклад, Конституція Туркменистану 1992 р. (із змінами від 1995 р.) - Розділ 4 «Місцеве самоврядування», ст. 86, п. 4 вста­ новлює, що до відання Генгешів відноситься визначення заходів щодо раціонального використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища;

г) до повноваження місцевих представницьких органів у соці­альній сфері відносять організацію допомоги малозабезпеченим, інвалідам, утримання безкоштовних їдалень, домів для старих, підтримку муніципальних лікарень, шкіл, бібліотек, дитячих садків тощо. Як правило, зазначені повноваження докладно вста­новлюються у поточному законодавстві та статутах місцевих пред­ставницьких органів, а у конституціях зарубіжних країн вони втілюються у такі формулювання - «вирішення питань економіч­ного, соціального та культурного розвитку території» (Консти­туція Узбекистану 1991 р. у ред. 1993 p. - Глава 21 «Основи дер­жавної влади на місцях», ст. 100). У деяких зарубіжних конститу­ціях ці повноваження виділяються як приоритетні. Так, Конституція Македонії 1991 р. - Розділ 5 «Місцеве самоврядування», ст. 115 визначає, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема щодо міського планування, кому­нальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення та охорони дитинства, а також дошкільного виховання, початко­вої освіти, основних питань охорони здоров'я та ін.

Визначені вище повноваження у певних сферах здійснюють­ся за допомогою наступних методів - регулювання й управління. Метод регулювання полягає у праві видачі ліцензій, дозволів, накладення заборони, а також прийнятті актів, які часто підляга­ють контролю з боку державної влади (про це буде сказано ниж­че). Метод управління передбачає право місцевого представниць­кого органу управляти установами, підприємствами, які є муні­ципальною власністю.

Що стосується компетенції місцевих державних органів управ­ління, то вона також встановлюється у конституційному, органіч­ному, поточному законодавстві та інших джерелах. Наприклад, Конституція Болгарії 1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядуван­ня та місцева адміністрація», ст. 143 визначає, що управління в області здійснюється обласним управителем за допомогою облас­ної адміністрації. Обласний управитель призначається Радою міністрів. Обласний управитель забезпечує проведення держав­ної політики, несе відповідальність за захист національних інте­ресів, законності та здійснення громадського порядку і здійснює адміністративний контроль.

Як було вже зазначено у попередніх параграфах, у зарубіжних країнах центральна влада завжди створює умови, за якими адмі-

218

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

219

ністративно-територіальні одиниці мають певну самостійність, котра, у той же час, постійно контролюється центральними дер­жавними органами або місцевими державними органами управ­ління. Можна сказати, що здійснення контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління є однією з найваж­ливіших функцій місцевих державних органів. Тому у більшості конституцій зарубіжних країн такі положення обов'язково зафі­ксовані. Наприклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місце­ве самоврядування й управління», ст. 123 встановлює, що нагляд за додержанням органами місцевого самоврядування Конституції та законів, за виконанням рішень уряду здійснюється призначе­ними урядом представниками. Так, Конституція Португалії 1976 р. Розділ 8 - «Організація місцевої влади», ст. 243 «Адміністратив­на опіка» визначає, що адміністративна опіка над місцевими са­моврядними установами полягає у нагляді за дотриманням зако­ну органами самоврядних установ та здійснюється у формах, які передбачені у законодавстві.

Водночас це не означає, що такий адміністративний контроль не має ніяких обмежень. Європейська хартія про місцеве само­врядування 1985 р., ст. 8 «Адміністративний контроль за діяль­ністю органів місцевого самоврядування» передбачає існування такого контролю та визначає його принципи: а) будь-який адміні­стративний контроль над органами місцевого самоврядування може здійснюватися лише у формах і у випадках, встановлених конституцією або законом; б) будь-який адміністративний конт­роль над органами місцевого самоврядування, як правило, має бути призначений лише для забезпечення законності та консти­туційних принципів. Водночас адміністративний контроль може включати також контроль вищих органів влади за належним ви­конанням органами місцевого самоврядування делегованих пов­новажень; в) будь-який адміністративний контроль над органами місцевого самоврядування має здійснюватися таким чином, щоб ступень втручання контролюючого органу була відповідна зна­чущості інтересів, які це втручання повинне захистити.

На сучасному етапі у зарубіжних країнах законодавство, як правило, встановлює наступні форми контролю за діяльністю місцевих представницьких органів управління: по-перше, це дер­жавне регулювання статусу місцевих представницьких органів, по-друге, саме контрольні заходи щодо дій місцевих представниць-

ких органів, по-третє, утворення фінансової залежності місцевих представницьких органів від центральної влади.

Власне контроль за діяльністю місцевих представницьких органів може здійснюватися також у різноманітних формах. По-перше, це можливість центральної влади брати участь у процесі нормотворчості органів місцевого самоврядування. Відповідно до Закону від 1982 р. правові акти місцевої влади у Франції набува­ють чинності з моменту їх передачі представнику держави. Сфе­ра такого контролю охоплює усі місцеві колективи та розпов­сюджується практично на всі акти місцевої влади, зокрема, це: рішення місцевих виборних органів або рішення, які прийняті у рамках делегування; акти нормативного характеру, які прийма­ються місцевими владами у сфері їх компетенції; індивідуальні та нормативні рішення поліцейського характеру; різні угоди; інди­відуальні рішення про призначення службовців та їх просування по службі тощо. У Великобританії, наприклад, міністри затвер­джують акти муніципалітетів, які мають загальнообов'язкові нор­ми, або акти про місцеві податки, про отримання позик, про уго­ди з муніципальною власністю тощо. В Італії акти, які прийма­ються обласними радами, публікуються тільки після відповідної візи урядового комісару. У РФ відповідно до Федерального зако­ну 1999 р. «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) та виконавчих органів державної влади суб'єктів РФ», ст. 21 вищий виконавчий орган державної влади має право пропонувати органу місцевого самоврядування приве­сти у відповідність із законодавством видані ними правові акти.

По-друге, контроль за роботою місцевих представницьких органів може виражатися у безпосередньому інспектуванні їх діяльності, запитуванні необхідних документів й інформації, за­слуховуванні їх звітів, створенні органів, які спеціалізуються на державному контролі. Зокрема, у Великобританії, Скандинавсь­ких країнах, постсоціалістичних державах зазначений контроль здійснює інститут омбудсмана. Він має право ставити питання про відповідальність посадових осіб місцевих виборних органів за неправильне розпорядження фінансово-бюджетним коштами, порушення прав людини тощо.

По-третє, за неналежне виконання органами місцевого само­врядування своїх повноважень законодавство зарубіжних країн передбачає застосування певних санкцій: усунення від посади

220

Розділ 16

посадових осіб місцевих представницьких органів, накладення наних стягнень; скасування рішень органів місцевого самоврядуван­ня; передача повноважень місцевих представницьких органів до відання органів центральної влади або до місцевих державних органів; розпуск місцевих представницьких органів. Наприклад, розпуск місцевих рад передбачений законодавством Франції, Італії, Португалії, Литви, Угорщини, Індії, Японії та інших країн.

Багато вчених у галузі місцевого самоврядування однією із вагомих і реальних санкцій вважають скасування держаних до­тацій та субсидій. Доходи місцевих органів, як правило, не по­вною мірою покривають місцеві розходи. У зв'язку з чим основ­ну частину фінансового фундаменту діяльності місцевих пред­ставницьких органів влади складають державні грошові дотації та субсидії. Зокрема, у США дотації складають приблизно 1/4 частину муніципальних доходів. Необхідно підкреслити, що фун­кціонування механізму державних дотацій та субсидій забезпе­чує більшу підпорядкованість місцевих представницьких органів державним органам влади та обмежує самостійність органів місцевого самоврядування.

Поряд із зазначеними вище формами контролю за діяльністю місцевих представницьких органів можливий також судовий кон­троль за їх функціонуванням. Найбільше поширення судовий кон­троль отримав у країнах англосаксонської правової системи. У Ве­ликобританії, Канаді, США, якщо уряд вважає, що місцеві органи управління неналежно виконують свої повноваження, то він має право звернутися до суду з вимогою видання судового наказу, який забороняє або зобов'язує здійснювати певні дії.

Більше того, у багатьох зарубіжних країнах громадяни мають право оскаржити дії місцевих органів управління у судовому по­рядку. Зокрема, у Швеції місцеві органи влади мають досить ши­року автономію та мають право здійснювати усі дії, які відповіда­ють інтересам мешканців відповідної адміністративно-територіаль­ної одиниці. Водночас, якщо місцевий мешканець вважає, що муніципалітет вийшов за рамки своєї компетенції, то він має право оскаржити рішення муніципалітету у відповідну судову інстанцію.