§ 3. Структура, склад і порядок роботи органів місцевого управління

Для ефективного вирішення місцевих проблем необхідна на­явність реально діючого механізму місцевого управління. У зв'яз­ку з цим у зарубіжних країнах місцеві органи управління форму­ються як на низовому, так і на середньому (регіональному) рівні. Причому, як було зазначено вище, вони можуть як призначатися, так і обиратися. Залежно від системи місцевого управління мож­ливе неоднакове розташування органів місцевого державного правління і місцевих представницьких органів в адміністратив­но-територіальних одиницях. У зарубіжних країнах існують на­ступні варіанти:

а) пряме державне управління на місцях може функціонувати на всіх рівнях адміністративного територіального розподілу. На­приклад, в Індії на низовому рівні комісар муніципальної корпо­рації призначається урядом штату на певний термін і фактично є елементом місцевого державного управління. На чолі округу стоїть колектор, який призначається губернатором за вказівкою уряду штату. Керує справами найбільш крупної адміністратив-

но-територіальної одиниці комісар, який також призначається губернатором за вказівкою уряду штату;

б) органи місцевого державного управління існують, як пра­ вило, лише на регіональному рівні. Зокрема Італія складається з 20 областей, 103 провінцій та понад 8000 комун. Однак органи місцевого державного управління існують лише на рівні області - це урядовий комісар, та на рівні провінції - це префект. Дані по­ садові особи очолюють та координують діяльність державних служб на території області та провінції, здійснюють нагляд за ро­ ботою місцевих представницьких органів, які створені на рівні усіх адміністративно-територіальних одиниць (обласної ради, про­ вінційної ради та комунальної ради);

в) навпаки, у деяких зарубіжних країнах місцеві представ­ ницькі органи створюються не у кожній адміністративно-терито­ ріальній одиниці. Наприклад, у ФРН 16 земель розподіляються на округи, округ - на повіти, а повіт - на громади. Уся повнота адміністративної влади в окрузі належить посадовій особі - реги- рунгс - президенту, який призначається урядом землі. У повіті функції державної адміністрації виконує ландрат, який формує місцевий бюджет, встановлює податки та керує комунальним гос­ подарством. Паралельно з ландратом у повітах діють і виборні органи - крайстаги, які представляють інтереси населення повіту. Основний Закон ФРН 1949 р. - Глава 2 «Федерація і землі», ст. 28 визначає право громади у межах закону під свою відповідальність регулювати усі справи місцевого співтовариства;

г) у країнах англосаксонської правової системи, з одного боку, на місцях відсутнє пряме державне управління, а з іншого - місцеві представницькі органи управління утворюються на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу. Більше того, мож­ ливе формування різних видів органів місцевого самоврядуван­ ня в однопорядкових адміністративно-територіальних одиницях. Так, в американських графствах формуються два основних типи місцевих представницьких органів управління: комісіонерна рада та рада контролерів. Комісіонерні ради (існують у 80% графств) обираються безпосередньо населенням у складі 3-5 осіб, які пра­ цюють на професійній основі. Рада контролерів (Нью-Йорк, Нью- Джерсі, Мічиган та ін.) формується із виборних посадових осіб муніципалітетів і тауншипів, які входять до складу графства.

Як правило, система місцевого самоврядування складається з наступних структурних елементів: а) виборний колегіальний

14 — 6-565

Місцеве управління у зарубіжних країнах

211

орган, який має різноманітні назви - муніципальна рада, асамб­лея, комунальна рада, рада графства, генеральна рада та ін.; б) виконавчий орган виборного колегіального органу.

Невеликі місцеві представницькі органи управління обираються за єдиним виборчим округом, а крупніші - за окремими округами. Наприклад, в Угорщині за єдиним виборчим округом обираються члени муніципальних рад населених пунктів, число мешканців яких не перевищує 10 тис. осіб. Залежно від кількості членів місцевих представницьких органів управління на виборах можуть викорис­товуватися різні різновиди виборчих систем. Так, у Словенії вибо­ри муніципальних рад, які складаються не більш ніж із 12 членів, здійснюються за мажоритарною системою. Якщо ж у складі більше 12 членів, то використовується пропорційна система.

Найчастіше місцеві представницькі органи управління фор­муються прямим голосуванням громадян певної території. На­приклад, Конституція Литви 1992 р. - Глава 10 «Місцеве само­врядування та управління», ст. 119 визначає, що Члени Рад само­врядувань обираються населенням адміністративної одиниці -громадянами Литовської Республіки на основі загального, рівно­го та прямого виборчого правам шляхом таємного голосування. Водночас місцеві представницькі органи регіонального рівня мо­жуть формуватися і непрямим шляхом. Зокрема, в Угорщині чле­ни обласних рад обираються на зборах делегатів селищних і міських представницьких органів, за принципом: один член від 10 тисяч мешканців. Наприклад, в Іспанії провінційна рада скла­дається з депутатів, які обираються муніципальними радниками.

Кількісний склад місцевих представницьких органів безпосе­редньо залежить від чисельності мешканців адміністративно-те­риторіальної одиниці. Так, у Болгарії чисельність муніципальних рад коливається від 9 до 65 членів, у Бельгії - від 5 до 55, в Італії -від 15 до 80, у Латвії - від 7 до 15, у Німеччині - від 20 до 90 тощо. У Бразилії загальні межи кількісного складу муніципальних рад встановлюються у Федеральній Конституції 1988 р., ст. 29 «Мун­іципалітети», п. 4: «число членів Міської Ради пропорційно насе­ленню муніципалітету, враховуючи наступні ліміти: мінімум 9 і максимум 21 у муніципалітетах з населенням до 1 мільйона; мінімум 33 і максимум 41 у муніципалітетах з населенням більш 1 мільйона та менше 5 мільйонів; мінімум 42 і максимум 55 у му­ніципалітетах із населенням більш 5 мільйонів».

Термін повноважень місцевих представницьких органів управ­ління може бути 1 рік (канадські провінції), 2 роки (Мексика, Болівія, Литва), 3 роки (Швеція, Естонія), 4 роки (Норвегія, Польща, Японія, Угорщина, Білорусь, Болгарія, Чехія), 5 років (Туреччина, Кіпр), 6 років (Франція, Бельгія, Люксембург). Не­великий строк повноважень місцевих представницьких органів управління надає змогу електорату здійснювати досить суворий контроль за діяльністю своїх обранців. У той же час такий неве­ликий термін повноважень даних органів має і негативний аспект. Так, місцеві радники не мають можливості увійти у курс справ, їм важко планувати перспективи розвитку адміністративно-тери­торіальної одиниці, зокрема, часті вибори є немалим навантажен­ням на місцеві бюджети.

Найчастіше переобирається увесь склад місцевого представ­ницького органу. Хоча з метою забезпечення наступництва діяль­ності даного органу можливе використання так званих «частко­вих виборів», які передбачають часткову ротацію членів вибор­ного органу. Зокрема, муніципальна рада американського міста Сан-Франциско складається з 11 осіб, які представляють інтере­си населення окремих районів міста. П'ять із шести з них за чер­гою переобираються кожні 2 роки на 4 роки.

Законодавство більшості зарубіжних країн встановлює певні вимоги щодо кандидатів на посади у місцевих представницьких органах. Зокрема Адміністративний кодекс Франції визначає, що радником (депутатом) муніципальної ради може стати кож­ний платник податків комуни. Але існує і певне обмеження -забороняється поєднувати муніципальний мандат з будь-яким іншим. На сучасному етапі в європейських країнах бути обра­ним до місцевих представницьких органів може і не громадянин держави. Конституція Нідерландів 1983 р. - Глава 7 «Провінції, муніципалітети, органи водного контролю й інші державні орга­ни», ст. 130 встановлює, що право брати участь у виборах муні­ципальних рад та бути обраним до її складу може бути надано особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно мешка­ють у муніципалітетах.

Крім виборних членів, до складу місцевих представницьких органів можуть входити і члени, які призначаються. Наприклад, у Великобританії інститут членів, що призначаються - олдерменів - представників еліти, був запроваджений Законом про муніци­пальні корпорації 1835 р. та скасований у рамках муніципальної

14*

212

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

213

реформи 1974 p. Запровадження олдерменів було пов'язане з не­обхідністю досягнення компромісу між консерваторами, які зна­ходилися в опозиції, і урядом лібералів. Зараз подібні олдермени працюють у раді корпорації індійських муніципальних корпорацій.

У більшості зарубіжних країн місцеві представницькі органи однопалатні. Однак у зарубіжній практиці існують і винятки, коли місцевий представницький орган управління двопалатний, зокре­ма муніципальні збори Нью-Йорка складаються з двох палат. Склад палат місцевого представницького органу в цілому подібний до складу палати парламенту. Як правило, законодавство зарубіжних країн визначає склад місцевого представницького органу. Зокре­ма, Конституція Угорщині 1990 р. - Глава 9 «Місцеве самовряду­вання», ст. 44/В встановлює, що орган місцевого самоврядування очолюється мером. Представницький орган може обирати коміте­ти та утворювати бюро. Взагалі місцеві представницькі органи за­рубіжних країн у своєму складі мають право утворювати комісії (комітети), а у муніципальних радах Німеччини працюють і фракції.

Комітети (комісії) бувають постійними і тимчасовими, обов'яз­ковими та факультативними, територіальними, дорадчими тощо. Більшість членів комітетів (комісій) є членами органу місцевого самоврядування та обираються місцевими представницькими орга­нами на своїх засіданнях. Водночас у деяких країнах дозволяєть­ся залучати до роботи в органі осіб, які не є його членами. На­приклад, в Угорщині, Великобританії законодавство регламентує можливість включення до складу будь-якого комітету фахівця у певній галузі, який не має членства в місцевому представницько­му органі управління.

Постійні комітети (комісії) функціонують протягом усього терміну повноважень органу місцевого самоврядування. Тимча­сові комітети (комісії) з'являються при необхідності вирішення якої-небудь проблеми та розпускаються після виконання свого завдання. Формування обов'язкових комітетів (комісій) регулю­ється у законодавстві країни. Так, шведські муніципалітети по­винні утворювати комітети з освіти, навколишнього середовища, охорони здоров'я, будівництва та ін. А у Чехії муніципалітети повинні формувати лише фінансовий та контрольний комітети. Територіальні комітети (комісії) об'єднують членів органу місце­вого самоврядування від певного району та відповідають за його розвиток. До складу дорадчих комітетів (комісій) входять як му­ніципальні радники, так і представники населення; вони існують

для обміну думками членів місцевих рад і громадян. Наприклад, у Франції такі комісії отримали назву «позамуніципальні комісії».

В основному місцеві представницькі органи влади працюють посесійно. У низових адміністративно-територіальних одиницях, як правило, сесії проводяться частіше, ніж у регіональних. Зокре­ма, у Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чоти­ри рази на рік, тоді як генеральні ради департаментів - два рази на рік. Відповідно до статутного права Великобританії місцеві ради громад проводять сесії не менше чотирьох разів на рік, у той же час ради графств працюють щоквартально. Крім чергових сесій, законодавство зарубіжних країн передбачає можливість скликан­ня позачергових сесій. Як правило, позачергові сесії проводяться на вимогу уряду, відповідного представника державної адмініст­рації; певного числа членів місцевого представницького органу управління, а також за ініціативою виконавчого органу місцевого самоврядування. На цих сесіях розглядаються лише ті питання, з приводу яких вони були скликані.

Як було зазначено вище, у складі місцевого представницького органу управління функціонує його виконавчий орган. Основна мета запровадження виконавчого органу полягає у необхідності організації постійної виконавчої та розпорядчої діяльності орга­ну місцевого самоврядування. Головними функціями виконавчого органу є: представлення інтересів місцевого представницького органу у відносинах з іншими органами влади, організаціями; ук­ладання угод і договорів; виконання повноважень, які делеговані йому радою: керування службами представницького органу: реа­лізація рішень ради; здійснення контролю за виконанням норма­тивних актів ради тощо.

Спосіб формування одноособового виконавчого органу (мера, бургомістра, алькальда, президента) або колегіального виконав­чого органу (джунти. магістрату, муніципальної палати, жунти) може бути різним;

а) у законодавстві встановлюються можливі варіанти фор­ мування виконавчого органу. Зокрема. Конституція Болгарії 1991 р. - Глава 7 «Місцеве самоврядування та місцева адмініст­ рація», ст. 139 встановлює, що органом виконавчої влади в об­ щині є кмет. Він обирається населенням або общинною радою строком на 4 роки у порядку, визначеному законом;

б) місцевий представницький орган управління особисто фор­ мує виконавчий орган. Так, у Франції муніципальна рада таєм-

ним голосуванням за мажоритарною системою у два тури обирає зі свого складу мера та його заступників. В Італії обласна рада формує зі свого складу обласну джунту. Голова та члени (асесо­ри) джунти обираються таємним голосуванням двома третинами членів обласної ради. Кожен асесор відповідає за конкретний на­прям обласного управління;

в) виконавчий орган місцевого самоврядування обирається безпосередньо населенням певної території, причому окремо від самого місцевого представницького органу управління. Наприк­ лад, в Японії губернатори префектур, мери міст та старости се­ лищ обираються населенням. У Німеччині (у більшості земель) бургомістр обирається безпосередньо населенням на строк від 4 до 8 років. Конституція Португалії 1976 р. - Глава 3 «Муніци- пія», ст. 252 встановлює, що муніципальна палата є виконавчим колегіальним органом муніципії, яка обирається громадянами - виборцями, що мешкають на території муніципії. Головою муні­ ципальної палати становиться особа, яка очолила список канди­ датів, що отримала найбільше число голосів;

г) функції виконавчого органу місцевого представницького органу виконує особа, яка призначається. Наприклад, у Бельгії, Нідерландах мери формально призначаються главою держави за пропозицією місцевого представницького органу управління. У Німеччині на рівні повіту ландтрат призначається урядом землі. Своєрідний виконавчий орган існує у містах США, де його пов­ новаження здійснює спеціально запрошений управляючий-ме- неджер. Така система в американській правовій доктрині отри­ мала назву «рада-управляючий». Управляючий є фахівцем у га­ лузі економічного та політичного міського розвитку та наймається на певний термін муніципальною радою. Надалі система «рада- управляючий» поширилася у Норвегії, Швеції, Фінляндії та ін.