§ 2. Системи місцевого управління

Сучасні системи місцевого управління в зарубіжних країнах склалися під впливом різноманітних чинників: природно-геогра­фічних умов, історичного розвитку, особливостей національного складу населення, демографічної ситуації тощо. Критеріями для виділення систем місцевого управління виступають адміністратив­но-територіальний поділ країни, взаємовідносини місцевих органів влади між собою та з центральними або федеральними (у федера­тивних країнах) органами влади, способи утворення та ін. З метою кращого розуміння особливостей діяльності органів місцевого уп­равління нижче стисло проаналізуємо окремо кожну із систем.

У науці конституційного права під адміністративно-територі­альним поділом прийнято розуміти поділ державної території на певні частини з метою найбільш раціонального управління дер­жавою. Встановлення адміністративно-територіального поділу країни в унітарних державах належить до компетенції централь­них органів влади, а у федераціях - це предмет відання органів

влади суб'єктів федерації. У федераціях адміністративно-терито­ріальна структура має свою специфіку в окремому штаті, землі, провінції та кантоні.

Водночас реформи адміністративно-територіального поділу країни, що були проведені у різних зарубіжних країнах, не при­звели до формування однакової системи органів місцевого управ­ління. І досі зберігаються певні відмінності між адміністративно-територіальними одиницями щодо їх розміру, економічного по­тенціалу, чисельності населення. У більшості зарубіжних країн існують уніфіковані системи місцевого управління, за якими од-ноланкові органи мають однаковий правовий статус. Однак, на відміну від них, у Великобританії та США системи місцевого управління базуються із організаційних ланок різних типів.

Так, у США для системи місцевого управління властива відсутність чіткого розмежування правового статусу органів місцевого управління та незбігання цих органів із поділом на міські та селищні території. Крім того, на території органів місце­вого управління загальної компетенції утворюються спеціальні округи, які часто не співпадають з адміністративно-територіаль­ними одиницями. Основними видами адміністративно-територі­альних підрозділів є графства, муніципалітети - збірна назва для інкорпорованих поселень («сіті», «таун», «бороу», «вілідж»), таун-шипи та шкільні й спеціальні округи. Графства є безпосередніми найбільш крупними адміністративно-територіальними одиниця­ми усіх штатів, крім Аляски, Коннектикуту та Род-Айленду. Найбільш чисельними ланками системи місцевого управління США є шкільні та спеціальні округи. На відміну від інших адмін­істративно-територіальних підрозділів, вони спеціалізуються щодо певних сфер - освіта, водопостачання, санітарія тощо.

Щодо уніфікованої системи місцевого управління, то у більшості зарубіжних країн існують дволанкові (Данія, Нідерлан­ди, Естонія, Болгарія), триланкові (Італія, Іспанія і Казахстан), у меншому ступені - чотириланкові (Камерун, Сенегал) та п'яти-ланкові (Франція). Наприклад, Конституція Естонії 1992 р. -Глава 14 «Місцеве самоврядування» встановлює, що одиницями місцевого самоврядування є повіти і міста. Так, в Іспанії існують 17 автономних областей, 50 провінцій та 8000 муніципалітетів.

У юридичній літературі, яка присвячена місцевому управлінню, прийнято виділяти чотири основні системи здійснення публічної влади на місцях: англосаксонська, романо-германська, іберійська та

206

Розділ 16

Місцеве управління у зарубіжних країнах

207

«радянська». Головним критерієм для наведеної класифікації є прин­ципи, які є фундаментом відносин місцевих органів між собою та з центральними органами влади. Водночас на сучасному етапі така класифікація є, - певною мірою, умовною, тому що тепер у зарубіж­них країнах спостерігається тенденція щодо їх зближення.

Англосаксонська система місцевого управління існує у США, Великобританії, Австралії, Канаді тощо. Для даної системи харак­терно наступне: місцеве управління має максимум децентралізації; місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих ним повноважень; контроль центру за діяльністю місцевих органів має посередній характер, тобто здійснюється через відповідні міністерства та судові органи; на місцях відсутні уповноважені центральної влади. Зокрема, у США лише федеральні програми визначають межи діяльності штатів і місцевих органів управлін­ня. Водночас більшість вчених у галузі місцевого управління підкреслюють формальність такої самостійності місцевих органів. Так, Д. Харвей зазначає, що на практиці британські органи місце­вого управління скоріше є агентами центрального уряду, ніж слу­гами своїх виборців. Більше того, за даною системою поняття «місцевого самоврядування» та «місцевого управління» співпа­дають, а в юридичній літературі більше використовується термін «місцеве управління».

Романо-германська система місцевого управління розповсюд­жена у світі більше. Вона властива європейським країнам (у тому числі постсоціалістичним державам), країнам Африки, Азії та Близького Сходу. За даною системою на місцях функціонують як агенти органів державного управління, так і місцеві представ­ницькі органи (органи місцевого самоврядування). Призначені агенти державної адміністрації, як правило, здійснюють виконавчу владу на місцях і здійснюють нагляд за діяльністю органів місце­вого самоврядування. У свою чергу, органи місцевого самовряду­вання управляють місцевими справами. Наприклад, Конституція Киргизстану 1993 р. (із змінами 1996 р.) - Глава 5 «Виконавча влада», Розділ 2 «Місцева державна адміністрація» встановлює, що виконавчу владу в областях, районах і містах здійснює місцева дер­жавна адміністрація. Глава 7 «Місцеве самоврядування» даної Кон­ституції визначає, що місцеве самоврядування здійснюється місце­вими співтовариствами, які у межах закону та під власну відпові­дальність управляють справами місцевого значення.

Іберійська система місцевого управління в основному існує в країнах Латинської Америки (Бразилії, Мексиці, Колумбії, Еква­дорі, Перу та ін.). Дана система схожа з романо-німецькою систе­мою місцевого управління. У той же час функціонування прези­дентської республіки впливає на статус місцевих органів управ­ління та місцевих органів самоврядування. У таких країнах форми та способи державного управління мають перевагу перед повно­важеннями місцевих представницьких органів. Фундамент місце­вого управління в таких країнах був закладений ще за часів іспанського колоніального панування та у перші роки становлен­ня незалежності національних держав.

Водночас кардинальні реформи місцевого управління відбу­лися лише у другій половині XX ст. та призвели до подальшого обмеження повноважень органів місцевого самоврядування. Так, підсумками реформи Мігеля дела Мадрида 1983-1986 pp. у Мек­сиці, конституційної реформи 1983 р. у Сальвадорі, муніципаль­ної реформи 1988 р. у Нікарагуа стало зберігання за муніципалі­тетами автономії лише у місцевих справах. Однак при здійсненні управлінських повноважень, які виходять за межи місцевих інте­ресів, дані органи розглядаються вже як інструмент державної адміністрації, тобто відбувається процес «одержавлення» органів місцевого самоврядування. Принцип виборності муніципалітетів трактується як засіб децентралізації управління.

Від розглянутих вище систем місцевого управління кардиналь­но відрізняється так звана «радянська система місцевого управ­ління». Дана модель раніш існувала у Радянському Союзі та інших країнах соціалістичної спрямованості. У доктрині радянського дер­жавного права місцеві ради розглядалися як органи єдиної держав­ної влади, основною функцією яких є реалізація у життя на своєї території актів центральної влади. Зазначена система побудована на основі принципу повновладдя представницьких органів (рад) відповідної території та відмови від принципу поділу влад. Зараз вона зберігається у КНР, КНДР, В'єтнамі та на Кубі. Зокрема, Кон­ституція Куби 1976 р. - Глава 9 «Місцеві органи народної влади», ст. 102 визначає, що місцеві Асамблеї народної влади мають най­вищу владу для здійснення державних функцій у відповідних те­риторіальних одиницях. З цією метою та в межах свого кола відан­ня вони здійснюють державне управління.

Необхідно також підкреслити, що «радянська система місцево­го управління» характеризується ієрархічною підпорядкованістю

208

Розділ 16

Місцев© управління у зарубіжних країнах

209

її структурних елементів і базується за принципом «демократич­ного централізму». Більше того, усі інші державні органи вважа­ються похідними від них і підзвітними ним. Так, Конституція КНР 1982 p. - Глава 1 «Загальні положення», ст. З визначає зазначені засади функціонування органів місцевого самоврядування.

Крім того, американська правова доктрина відрізняє органи місцевого управління на підставі критерію їх утворення, тобто існу­ють муніципальні корпорації та квазікорпорації. Для утворення муніципальних корпорацій необхідне наступне: по-перше, на­явність ініціативи населення певної території про інкорпоруван­ня, тобто звернення до органів влади суб'єктів федерації про фор­мування певного підрозділу з необхідним управлінським апаратом і правовим регулюванням їх діяльності; по-друге, прийняття хартії, яка офіційно утворює муніципальну корпорацію та регламентує її статус. Така хартія приймається або шляхом місцевого референду­му або легіслатурою відповідного штату. Впровадження квазікор­порації може не супроводжуватися бажанням населення, прийнят­тям хартії, її статус регламентується загальним законом штату.