Глава 5. Правовой режим предвыборной агитации п. 5.1. Понятие и субъекты предвыборной агитации

Очевидно, что предвыборная агитация является не единственной сферой приложения усилий специалиста по связям с общественностью в политике. Так, все американские специалисты пишут о лоббировании значительно больше, чем об избирательных кампаниях. Кроме того, с точки зрения строгой теории предвыборная агитация относится скорее к сфере политической рекламы, а не связей с общественностью: размещение агитационных материалов осуществляется на платной основе. Тем не менее, практики политического PR в России и сегодня считают предвыборную агитацию одним из основных направлений своей деятельности, а законодатель, регулируя вопросы информационного сопровождения политической деятельности, сконцентрировался почти исключительно на избирательных кампаниях.

Основы регулирования предвыборного процесса определяются Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», важное значение имеют регулярно принимаемые законы о соответствующих выборах, а также постановление Конституционного суда РФ от 30 октября 2005 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях…».

Предвыборной агитацией законодатель называет деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) (п. 4 ст. 2). Таким образом, выделяются три момента, конституирующих предвыборную агитацию: сроки (период избирательной кампании), некоторая деятельность (закрытый список ее видов содержится в пункте 2 статьи 48) и ее цель. Все эти признаки в равной степени необходимы, и отсутствие любого из них делает невозможной квалификацию деяния как предвыборной агитации. Так, одно и то же действие может быть предвыборной агитацией или не быть ею, если оно совершено в другие сроки или невозможно доказать наличие агитационной цели.

Для удобства изложения начнем с последней. Именно ее особо выделяет Конституционный Суд: "поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, …, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели (выделено мной. – А.Д.) – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению". Это означает, в частности, что оборот «или побуждающая» противоречит Конституции и не может применяться. С другой стороны, нельзя не отметить, что доказательство наличия умысла – весьма сложная, а в данном случае часто просто неосуществимая, процедура. В действительности правовая позиция Конституционного Суда может стать защитой прав граждан на свободу мнений, доступ к информации, свободные выборы и т.д. только во взаимосвязи с целым рядом других правовых позиций, норм и главное – правоприменительной практики.

В ст. 48 Закона перечисляются виды деятельности, квалифицируемые в период избирательной кампании как предвыборная агитация:

а) призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

б) выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая обнародования результатов опроса общественного мнения). Как поясняет Конституционный Суд, само по себе "выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов" является выражением мнения, но не предвыборной агитацией. Оно будет таковой, только если удастся с неопровержимостью доказать, что выражающий предпочтение человек осознавал, что его высказывание может привести к определенному электоральному поведению, и желал (прямой умысел) или допускал (косвенный умысел) это. Если же даже будет установлено, что он осознавал возможность такого эффекта, но легкомысленно рассчитывал его предотвратить (самонадеянность) – например, добавил: "Не призываю никого думать так же, как я", – то агитацией это уже считаться не может;

в) описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

г) распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями. Конституционный Суд справедливо отметил, что при информировании о предвыборных действиях кандидата сведения о нем не могут не преобладать, поэтому решающим моментом здесь являются позитивные или негативные комментарии. Но и они сами по себе еще не создают предвыборной агитации, поскольку необходимо опять же установить цель этих комментариев – просто выражение мнения или побуждение голосовать. Таким образом, применение этого пункта к квалификации конкретного телевизионного репортажа должно строиться по следующему алгоритму: 1) анализ количественного соотношения информации о разных кандидатах 2) если обнаруживается преобладание информации об одном (нескольких) кандидате над информацией о других, поиск оценочных комментариев, 3) если они находятся, выяснение их цели. Следует отметить также случай, когда наличие любых оценочных комментариев и/или неравномерное распределение информации будет являться нарушением избирательного законодательства независимо от того, квалифицируются ли ситуация как предвыборная агитация или нет. Это наличие комментариев или иной формы выражения предпочтения в информационных программах и публикациях о предвыборных мероприятиях, где оно прямо запрещено п. 5 ст. 45 Закона;

д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей. Вместе с тем, Конституционный Суд указал, что "для формирования наиболее полного представления о том или ином кандидате избирателю необходимо располагать сведениями как о его текущей службе, так и об иной деятельности";

е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов.

Отметим, что подпунктом «ж» п. 7 ст. 48 журналистам запрещено проводить предвыборную агитацию, однако, в соответствии с поправками от 21 июля 2005 г. действия, перечисленные в подпунктах «б» – «е» и совершенные при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности, признаются предвыборной агитацией только при неоднократном повторении.

Сроки избирательной кампании определены Законом так: со дня официального опубликования решения о назначении выборов до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Это понятие следует отличать от понятия агитационного периода, в который может проводиться предвыборная агитация. Агитационный период, согласно статье 49, начинается со дня выдвижения кандидата¹ и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Агитационные печатные материалы, ранее размещенные вне зданий и помещений избирательных комиссий, но не ближе, чем в 50 м. от входа в них, сохраняются в день голосования на прежних местах. При проведении повторного голосования предвыборная агитация возобновляется со дня официального опубликования решения о назначении повторного голосования и прекращается в ноль часов за сутки до дня повторного голосования. Таким образом, возникает временной зазор как между началом избирательной кампании и началом агитационного периода, так и между финалами обоих событий. Это означает, что одно и то же действие будет совершенно по-разному квалифицироваться в разные временные отрезки. Так, призыв «Голосуйте за N» до начала избирательной кампании будет не более, чем частным высказыванием некого лица, не регулируемым никаким специальным законодательством. После начала избирательной кампании, но до начала агитационного периода он окажется незаконной предвыборной агитацией, кто бы и при каких условиях его ни произнес. Наконец, во время агитационного периода он может быть как законной, так и незаконной агитацией – в зависимости от сопутствующих обстоятельств.

Субъектный состав участников предвыборной агитации, как уже отчасти указывалось, законодательством существенно ограничен. Причиной этого ограничения является необходимость обеспечить свободу волеизъявления избирателей, а потому из круга субъектов предвыборной агитации исключаются, с одной стороны, лица, имеющие заведомо большие ресурсы влияния на общественное мнение, а с другой, – лица, не способные к самостоятельному ответственному формированию суждения о выборах.

Итак, предвыборная агитация проводится а) самим кандидатом или избирательным объединением и б) привлеченными ими лицами (п. 4 ст. 48). Это означает, что лицо, не привлеченное непосредственно избирательным штабом, участвовать в агитационной деятельности не может. Выяснять, кто может быть кандидатом или избирательным объединением, а, следовательно, вести агитацию, – не наша задача. Мы сосредоточимся на вопросе, кто может быть «иным лицом». Точнее, кто им быть не может:

А) Лицо, не достигшее (точнее, в будущем времени – не достигающее) на день голосования, 18 лет (п. 6 ст. 48). Соображения, легшие в основу этого ограничения понятны: если мы полагаем, что человек не в состоянии совершить собственный осознанный и ответственный выбор для себя, то он не может и призывать совершить определенный выбор других. При этом совершенно справедливо не используется формулировка «несовершеннолетнее лицо». Ясно, что, если человек достигает совершеннолетия к моменту голосования, его юридически и политически значимая позиция формируется раньше – еще в период несовершеннолетия. Нетрудно заметить, что здесь присутствует еще одна – скрытая – посылка. Предполагается, что любое агитационное действие должно быть искренним, иначе можно было бы разрешить участие в агитации, как устройство на работу, с 16 лет. Блюдя заветы С.Блэка, можно только поддержать эту интенцию законодателя.

Б) Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления (пп. «а» п. 7 ст. 48); воинские части, военные учреждения и организации (пп. «в» п. 7 ст. 48); избирательные комиссии, члены комиссий с правом решающего голоса (пп. «д» п. 7 ст. 48). Теоретически введение этого запрета вполне оправдано: формирование воли избирателя должно быть максимально свободным, и субъекты, наделенные особыми властными полномочиями, должны быть отстранены от процесса. Кроме того, их участие должно быть исключено и практически: поскольку названные организации финансируются только из соответствующих бюджетов, а агитационные мероприятия – из избирательных фондов.

В) Лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения (пп. «б» п. 7 ст. 48). Причина введения этой нормы – та же, что и предыдущей. Однако, если там речь шла о коллективных субъектах, здесь – о физических лицах, обладающих правом на свободу слова. Запретить им вообще принимать участие в предвыборной агитации невозможно, а значит, следует отделить их права как граждан Российской Федерации от ограничения этих прав должностных лиц. В этой связи Закон подробно оговаривает, что же такое «использование преимуществ служебного положения» (п. 5 ст. 40). Это:

• привлечение лиц, находящихся в служебной зависимости к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию кандидатов;

• использование с теми же целями занимаемых помещений, если иным кандидатам не будет гарантировано их предоставление на таких же условиях;

• использование с теми же целями на безвозмездной основе или на льготных условиях транспортных средств организаций;

• использование телефонной, факсимильной и иных видов связи, оргтехники и информационных услуг, обеспечивающих функционирование организации для проведения предвыборной агитации, если их использование не оплачено из соответствующего избирательного фонда;

• соответствующие действия в ходе служебных командировок;

• доступ (обеспечение доступа) к государственным и муниципальным средствам массовой информации в целях сбора подписей избирателей, ведения предвыборной агитации, если иным кандидатам, избирательным объединениям, для этих целей не будет гарантирован такой же доступ;

• агитационное выступление в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, проводимого любой организацией кроме политических партий;

• обнародование в период избирательной кампании в средствах массовой информации, в агитационных печатных материалах отчетов о проделанной работе, распространение от имени гражданина, являющегося кандидатом, поздравлений и иных материалов, не оплаченных из средств соответствующего избирательного фонда.

Г) Благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний (пп. «г» п. 7 ст. 48).

Д) Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридическим лицам, международные организации и международные общественные движения. Это ограничение имеет двойное обоснование (пп. «е», «е.1» п. 7 ст. 48).. Во-первых, речь вновь идет о лицах, которые сами не будут принимать участие в голосовании, а значит, по логике законодателя, не могут призывать и других сделать тот или иной выбор. Во-вторых, любая государственность стремится к сохранению своего суверенитета, который мог бы быть поставлен под сомнение подобным вмешательством иностранцев.

Е) Представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности (пп. «ж» п. 7 ст. 48). Комментарий этой нормы в связи с последними поправками к Закону был дан раньше. Сейчас же можно отметить, что уже упоминавшимся решением Конституционного Суда этот подпункт был признан соответствующим Конституции.