Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
171
Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24.
3. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ап-
реля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском
автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и
Ю.А.Хнаева» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 14.
Ст. 1374.
Монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи:
1. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие.
М., 2000.
2. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального
образования и местные сообщества: вопросы правовой институционализации //
Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.
3. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспе-
чение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004.
4. Бурмистров А.С. Местное сообщество как субъект самоуправления //
Правоведение. 2000. № 5.
5. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного само-
управления России: теоретические основы. М., 2004.
6. Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 года о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3.
172
7. Сергеев А.А. Территориальное общественное самоуправление как форма
муниципальной демократии // Правоведение. 2004. № 5.
8. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты рос-
сийского народовластия. М., 2005.
9. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправ-
лении Российской Федерации. СПб., 2003.
10. Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и
право. 2004. № 9.
173
Тема 6. Органы местного самоуправления.
1. Понятие и система органов местного самоуправления.
Большинство российских исследователей вслед за законодательством
главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект
и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на
себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация,
самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком
является всеобщее участие граждан в управлении
191
.
В реальности главным субъектом местного самоуправления население
может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами
глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты как референдум, правотворческая инициатива, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные
стремятся к опеке»
192
.
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в
муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего
функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходи-
191
См.: Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. С. 13; Выдрин И.В.,
Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 32; Пылин В.В. Указ. соч. С. 20.
192
Грачев Н.И. Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление: проблемы взаимоот-
ношений на современном этапе // Конституция России и проблемы местного самоуправления / Сост.
А.Н. Вырщиков. Волгоград, 1999. С. 31.
174
мостью, а не только требованиями законодательства»
193
. Термин «местное са-
моуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административнотерриториальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления
предполагает не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а
доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего
необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как справедливо замечает американский профессор В. Остром, «голосование – очень тонкая нить,
едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ
правит, выбирая своих представителей»
194
.
В этих условиях практически все полномочия по решению вопросов местного значения реализуются органами местного самоуправления.
Примечательно, что Европейская Хартия местного самоуправления,
обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления прежде всего за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными
им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не
исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3).
Данный документ исходит, прежде всего, из прагматических соображений. Управленческая деятельность весьма сложна и требует наличия специальных органов, работники которых должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и навыками. В крупных поселениях, особенно в городах, а
также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений,
прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйст-
193
Пилипенко С.Г. Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления Россий-
ской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. С. 7.
194
Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М.,
1993. С. 20.
175
вом нецелесообразно, а точнее, практически невозможно. Условия управления
общественной системой на муниципальном уровне объективно предполагают
формирование населением соответствующих органов, реализующих компетенцию местного самоуправления
195
.
Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция Российской Федерации
1993 г. (ч. 1 ст. 132) и Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2 ст. 125)
право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.
Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно
применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие
органов местного самоуправления является важнейшим и необходимым организационным условием реальности и эффективности нового социальноправового института.
По поводу определения органа местного самоуправления в юридической
науке есть несколько точек зрения. Так, Г.В. Барабашев
196
отмечает, что муни-
ципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный
элемент государственной организации, включающий начала демократизма.
Среди признаков муниципальных органов он выделяет локальноуправленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что
во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных
органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирате-
195
Пилипенко С.Г. Указ. соч. С. 12.
196
Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 15-16.
176
лей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах
назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства.
Они отгорожены по самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого
основания государственной пирамиды.
О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы
местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее
осуществление своих полномочий»
197
. В отличие от Г.В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной
жизни.
М.Н. Козюк под органом местного самоуправления понимает «созданный
в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных
служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов
местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями»
198
.
В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от
системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?
В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются как синонимы. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно
обособленная часть государственного механизма, состоящая из государствен-
197
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 158.
198
Основы муниципального права Российской Федерации. С. 24-25.
177
ных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей
компетенции определенных задач и функций государства»
199
. Можно выделить
следующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государст-
200
ва
; выполняют строго определенные, установленные в законодательном по-
рядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности; наделены полномочиями государственно-властного характера.
Анализ правового статуса органов местного самоуправления позволяет
сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа
муниципального образования, главы муниципального образования, местной
администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального
образования) является обязательным.
Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст. 132), Федеральном законе от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (гл. 3), ряде иных федеральных законов и законов
субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную
организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность
органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных гра-
199
Теория государства и права / Ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 99; См. также:
Органы Советского общенародного государства. М., 1979; Талапина Э.В. О месте органов государства в государственной системе // Институты административного права России. М., 1999. С. 43-48 и др.
200
Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. М., 1982. С. 29.
178
ницах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственновластного характера. К таковым можно отнести право органов и должностных
лиц местного самоуправления принимать правовые акты, право представительного органа муниципального образования устанавливать местные налоги и сборы, регламентировать порядок управления и распоряжения муниципальной
собственностью и др. Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо
от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение или
ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность
в соответствии с действующим законодательством. Сами же решения органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут
быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке.
Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего. В то же время есть определенные различия.
Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и, прежде всего, сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и
полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики,
они обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населе-
179
ния муниципального образования «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов».
Муниципальные органы власти есть элемент системы местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой
институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган
местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного
механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.
Орган местного самоуправления (муниципальный орган власти) – ор-
ганизационно и хозяйственно обособленный элемент (звено) системы ме-
стного самоуправления, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом
муниципального образования в соответствии с требованиями законода-
тельства, представляющий собой коллектив людей (должностное лицо),
наделенный полномочиями публично-властного характера по решению оп-
ределенной части государственных дел в границах муниципального образо-
вания с учетом интересов проживающего в нем населения и ответствен-
ный перед этим населением, государством, физическими и юридическими
лицами.
Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие: 1) муниципальные органы
формируются исключительно населением муниципального образования и его
представительными органами; 2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти; 3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального
образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед
этим населением.
Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме публичного управления. Такой статус вытекает
180
из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено выше, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.
В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Будучи разделенными, они действуют не хаотично, а системно, то
есть в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.
Система органов местного самоуправления – это совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и на-
значаемых муниципальных органов общей и специальной компетенции и
должностных лиц, объединенных общими целями и задачами по решению
части государственных дел в пределах своих полномочий на территории
муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Фе-
дерации, исходя из интересов населения муниципального образования, на-
циональных, исторических, культурных и иных местных традиций.
Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т.е. «наличие связей
между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура – таковы отличительные признаки любой системы»
201
.
Структурный аспект системы органов местного самоуправления состоит
в том, что все муниципальные органы составляют единое целое, разделяемое по
содержанию задач различных органов на соответствующие взаимосвязанные
части структуры органов местного самоуправления.
201
Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 177. См.
также: Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Э.Г. Системный подход в современной науке // Проблемы методологии системного исследования. М., 1970.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]