Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
91
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс
Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 67-ФЗ «Об охране окружающей среды», Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня
2006 г. № 74-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. №
200-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136ФЗ, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №
190-ФЗ, Семейный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ и др. Они устанавливают как
общие стандарты, которые должны соблюдаться на всей территории страны, а
также ряд полномочий органов местного самоуправления в соответствующих
сферах.
Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 132) и Федеральный закон
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (Гл. 4) предусматривают принятие
законов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
К системе источников муниципального права можно отнести постанов-
ления палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Важными источниками являются нормативные указы Президента Российской Федерации. Большое их количество было принято на начальном этапе
построения нового публично-властного института. В числе указов главы государства в этой сфере можно назвать, например, указы от 15 октября 1999 г. №
1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд других.
В литературе в качестве специфического источника муниципального права упоминаются также ежегодные послания Президента Российской Федера-
92
ции о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней
политики государства
126
. Однако, как справедливо отмечает ряд авторов
127
, нет
никаких оснований рассматривать послания Президента как нормативные акты.
Бесспорно, такие послания являются документами, имеющими важное политическое значение, посредством них глава государства информирует депутатов и
общественность о задачах, стоящих перед страной, о нерешенных проблемах.
При этом послание не является нормативным актом, обязательным для граждан
и должностных лиц, так как не содержит правовых норм.
К источникам муниципального права относятся содержащие муници-
пально-правовые нормы постановления Правительства Российской Федера-
ции, например, Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой
программе государственной поддержки развития муниципальных образований
и создания условий для реализации конституционных полномочий местного
самоуправления», от 28 августа 2001 г. № 631 «Об утверждении Правил взаимодействия органов федерального казначейства с органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
при учете региональных и местных налогов и сборов на счетах органов федерального казначейства» и др.
Источниками муниципального права могут являться отдельные норма-
тивные акты федеральных министерств и ведомств, например, Приказ Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу от 16 октября 2002 г.
№ 81 «Об утверждении Положения о форме запросов и перечне должностных
лиц, имеющих право направлять запросы в органы государственной власти
Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и органы местного самоуправления», Приказ Минэнерго Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 185 «Об утверждении Положения о фор-
126
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 36.
127
См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 101; Ко-
лесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов. 1998. С. 117.
93
мировании и реализации программ местного развития и обеспечения занятости
для шахтерских городов и поселков, финансируемых за счет средств государственной поддержки угольной отрасли», Постановление Госкомстата Российской
Федерации от 2 июля 2003 г. № 65 «Об утверждении статистического инструментария для организации статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления на 2004 год», Приказ Министерства по налогам и сборам Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № БГ-3-13/58 «Об утверждении единых требований к форматам представления налоговой отчетности по
региональным и местным налогам в электронном виде», Приказ Министерства
финансов Российской Федерации от 27 августа 2001 г. № 67н «Об утверждении
форм отчетности о расходах и численности работников государственных органов и органов местного самоуправления и Инструкции о порядке составления и
представления отчетов о расходах и численности работников государственных
органов и органов местного самоуправления» и др.
К особым источникам следует отнести нормативные акты Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации. Они касаются вопросов организации муниципальных выборов, связанных с необходимостью единообразного применения законодательства о выборах. Нормативные акты Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации не устанавливают новых избирательных процедур, их принятие направлено на конкретизацию соответствующих законов. В тех же случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных
комиссий, ЦИК Российской Федерации принимает акты, содержащие правовые
нормы, которые имеют первичный характер. В соответствии с ч. 13 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции,
обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объеди-
94
нений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций,
должностных лиц, избирателей и участников референдума.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными
законами принимаются законы субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Нормы, касающиеся данного института, содержатся в
конституциях (уставах) субъектов Федерации, общих законах о местном самоуправлении (Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае», Закон Ставропольского края от 2
марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»,
Закон Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области»), а также законах, посвященных отдельным
аспектам местного самоуправления (Закон Республики Северная Осетия - Алания от 28 января 2003 г. № 7-РЗ «О выборах в органы местного самоуправления
Республики Северная Осетия - Алания», Закон Волгоградской области от 31
марта 2005 г. № 1038-ОД «Об органах местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований», Закон Волгоградской области от 10 сентября 2004 г. № 946-ОД «О совмещении дня голосования на выборах в органы
местного самоуправления на территории Волгоградской области», Закон Астраханской области от 5 февраля 2007 г. № 4/2007-ОЗ «О местном референдуме
в Астраханской области») и иных законах, регулирующих отношения в различных сферах деятельности. В развитие этих законов могут приниматься соответствующие подзаконные нормативные акты органов государственной власти
субъектов Федерации: постановления глав субъектов Российской Федерации
(президентов, глав администраций и др.), постановления законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Российской
Федерации.
Вступление в силу нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает существенную перестройку законодательст-
95
ва о местном самоуправлении, сложившегося в ряде субъектов Российской Федерации.
Законодательным органам субъектов Российской Федерации надо будет
учитывать предписание Федерального закона о том, что к их полномочиям в
области местного самоуправления теперь относится право регулировать вопросы организации местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных данным федеральным законом, а также определять права, обязанности
и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по
предметам ведения субъектов Российской Федерации и в пределах полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этой связи становится нецелесообразным издание общих статутных
актов субъектов Федерации о местном самоуправлении, поскольку они в значительной степени будут воспроизводить достаточно конкретные нормы Федерального закона. Поэтому целесообразнее поддержать практику издания не общих, а специальных законодательных актов субъектов Российской Федерации
по отдельным вопросам местного самоуправления
128
.
Решения Конституционного Суда Российской Федерации в ряде случаев
также могут выступать в качестве источников муниципального права. Конституционный Суд является судебным органом конституционного контроля и не
относится к правотворческим органам. Это обстоятельство нередко расценивается как препятствие для признания его решений источником права. Но особенности правовой природы и юридической силы решений Конституционного
Суда Российской Федерации определяются не тем, обладает ли он правотворческими полномочиями, а спецификой его собственных конституционноконтрольных полномочий. Их природа такова, что правовые позиции Конституционного Суда, выраженные по итогам рассмотрения дела в его постановлении или определении, имеют общеобязательный характер, они нередко обладают нормативностью, и, соответственно, эти положения могут признаваться
128
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. С. 13.
96
источником права
129
. К подобного рода источникам можно отнести, например
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января
1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской
Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти
в Удмуртской Республике», от 16 октября 1997 г. № 14-П «По делу о проверке
конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995
года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» и другие. Данные решения Конституционного Суда
Российской Федерации содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся непосредственно к различным вопросам организации местного самоуправления: определению структуры органов местного
самоуправления, территориальных основ муниципальной власти, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти.
Важнейшими источниками являются муниципальные правовые акты: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов,
имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального
образования.
129
Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. С. 19.
97
В числе источников муниципального права можно выделить и муниципально-правовые договоры - двусторонние или многосторонние соглашения,
регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления. Такие договоры могут быть заключены между органами местного самоуправления двух и более муниципальных образований, либо между органами
местного самоуправления и органами государственной власти. На важность договорных начал во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти обращал внимание и Конституционный Суд
Российской Федерации
130
.
По функциональному признаку муниципальные правовые акты можно
подразделить на акты: организационно-процессуального характера (регламенты,
инструкции); структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях); финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе); территориальной организации муниципальной власти; хозяйственной деятельности органов местного самоуправления; социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т.д. Число функциональных признаков зависит от инфраструктуры муниципального образования.
В муниципальном праве достаточно значима роль, правовых обычаев. Это
определяется самим пониманием местного самоуправления, которое, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должно развиваться «с учетом исторических и иных местных традиций».
Так, при разработке Устава Ростовской области и Устава города Ростова-наДону были учтены традиции казачьего самоуправления, особенности уклада
жизни данной социально-демографической части населения, в связи с чем получили правовое признание специфические формы казачьего самоуправления в
130
См.: п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федера-
ции от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Ус-
тава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года
«О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области».
98
лице, например, станичных (хуторских) казачьих обществ. Разновидностью
правовых обычаев как источника муниципального права являются обычаи так
называемого процедурно-регламентного характера, определяющие порядок
создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления, порядок проведения собраний (сходов) граждан и т.п. В каждом регионе
и отдельных населенных пунктах имеются на этот счет свои обычаи и традиции, которые не могут не учитываться в развитии местного самоуправления и в
процессе формирования его нормативно-правовой основы
131
.
3. Муниципально-правовые отношения.
Муниципально-правовые отношения являются разновидностью правоот-
ношений, т.е. общественных отношений, урегулированных нормами права, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих
друг другу юридических прав и обязанностей. Посредством правоотношений
требования юридических норм воплощаются в поведении людей.
Характер муниципально-правовых отношений определяется в первую
очередь их социальной природой, местом и ролью в системе общественных отношений, а также спецификой муниципально-правовых норм.
Муниципальные правоотношения обладают основными признаками, которые присущи правоотношениям в целом. В то же время они по сравнению с
другими видами правоотношений имеют свою специфику, им свойственна качественная обособленность, неповторимость.
Муниципально-правовые отношения могут возникать по воле как одной
стороны, так и двух или нескольких сторон. Они носят организационный характер, т.е. способствуют организации процессов, и возникают при практической реализации задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т.е. складываются
в сфере местного самоуправления. Одной из сторон муниципально-правовых
отношений всегда выступает население муниципального образование либо его
131
См.: Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 47.
99
представители (органы местного самоуправления и др.). Споры, возникающие в
рамках муниципально-правовых отношений, могут разрешаться как в административном (внесудебном), так и в судебном порядке
132
.
К особенностям муниципально-правовых отношений можно отнести следующее.
1) Основной, определяющей особенностью этих отношений является то,
что они складываются в специфической области - в сфере местного само-
управления.
2) Они имеют особые территориальные пределы распространения – те
территории, в границах которых в соответствии с действующим законодательством осуществляется местное самоуправление, которые названы муниципальными образованиями.
3) Содержание таких отношений определяются функционально-
отраслевыми характеристиками – вопросами местного значения.
4) Эти отношения носят комплексный характер, они возникают практи-
чески во всех сферах жизнедеятельности – политической, социальноэкономической, духовной. Это связано с необходимостью достижения цели местного самоуправления – обеспечения благоприятных условий проживания
граждан в конкретной местности, их постоянного улучшения.
5) Обязательными субъектами муниципально-правовых отношений все-
гда выступает либо население муниципального образование, либо его представители (органы местного самоуправления, собрания, сходы граждан, органы
территориального общественного самоуправления и др.). Другими участниками
этих могут быть разнообразные субъекты (органы государственной власти, физические и юридические лица, общественные объединения), чьи интересы каким-либо образом связаны с осуществлением местного самоуправления.
Таким образом, муниципально-правовое отношения - это урегулированные нормами муниципального права общественные отношения, т.е. складывающиеся в сфере местного самоуправления.
132
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 34.
100
Структура любого правоотношения, в т.ч. и муниципального складывается из следующих элементов: 1) субъекты; 2) объект; 3) содержание правоотношения.
1. Субъекты - это стороны-участники правоотношения, носители субъек-
тивных прав и юридических обязанностей. Необходимо разграничивать понятия «субъекты муниципального права» и «субъекты муниципально-правовых
отношений»
133
. Субъект муниципально-правовых отношений - это субъект пра-
ва, вступивший в конкретные правоотношения, а субъект права есть возможный участник такого правоотношения.
Все субъекты муниципально-правовых отношений могут быть разделены
на социальные и организационные. Социальные субъекты, в свою очередь делятся на индивидуальных (гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства) и коллективных (население муниципального образования, собрание
граждан).
Некоторые авторы среди индивидуальных субъектов выделяют также
общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления
134
, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения
135
.
Организационные субъекты бывают публичные (муниципальное образование, государство, субъект Российской Федерации, органы государственной
власти и местного самоуправления) и общественные (общественные организации, органы территориального общественного самоуправления).
133
По этому вопросу есть и иная точка зрения. См., напр.: Поляков А.В. Указ. соч. С. 732.
134
См.: Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: вопросы теории и практики
// Журнал российского права. 2004. № 8.
135
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 22.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]