Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
61
К Особенной части можно отнести нормы, регулирующие полномочия
органов местного самоуправления в различных сферах деятельности – экономической, социально-культурной, сфере обеспечения законности и правопорядка73, политической. В особенной части можно выделить два блока норм –
нормы о собственных полномочиях органов местного самоуправления, а также
нормы об отдельных государственных полномочиях, переданных органам местного самоуправления в установленном законом порядке.
Е.С. Шугрина считает целесообразным выделить также специальную
часть, которая будет объединять нормы, регулирующие особенности местного
самоуправления в отдельных регионах74.
Характеристика системы муниципального права предполагает обоснование соотношения элементов отрасли, места каждого из них в системе отрасли.
Так, нормы института, закрепляющего правовые основы местного самоуправления, занимают первое место в системе отрасли. Это объясняется несколькими
обстоятельствами. Во-первых тем, что местное самоуправление в нашей стране
формируется по инициативе самого государства, в результате процессов демократизации и децентрализации публичной власти. Во-вторых, подзаконным характером деятельности, осуществляемой субъектами муниципальной власти. Втретьих, производностью муниципальных правовых актов от государственного
законодательства. На втором месте стоит институт, определяющий территориальные основы местного самоуправления. Нормы этого института определяют
территориальные пределы муниципальной власти, пространственную организацию властных структур на местном уровне, предопределяя тем самым содержание следующего института, который закрепляет формы реализации муниципальной власти.
Таким образом, расположение институтов не является произвольным.
Построение отрасли права основано на логической последовательности, раскрывающий соподчиненность институтов, их взаимозависимость.
73
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 29.
74
Там же. С. 31.
62
Целостность отрасли муниципального права придает его системе устойчивость и одновременно способствует дальнейшему ее развитию и совершенствованию75.
Особенность системы муниципального права обусловлена его комплексностью, в силу чего отдельные входящие в него нормы могут носить характер
межотраслевых (о муниципальной собственности, местных финансах и налогах и др.). Эти нормы одновременно будут входить в институты иных отраслей
права – гражданского, финансового и др. Следует отметить, что явление межотраслевых институтов связано с системностью всего российского права, которая предполагает тесное взаимодействие и соответствие всех составляющих его
отраслей. Как образно отмечается в одной из работ последнего времени «систему права не следует представлять себе четко разгороженной на квадраты или
ячейки, скорее отрасли права взаимодействуют как «олимпийские кольца», что
выражается в существовании межотраслевых норм, принципов и институтов»76.
3. Муниципальное право в системе российского права.
Вопрос о месте муниципального права в системе других отраслей права
является дискуссионным. Связано это с тем, что данная отрасль является новой,
находится в стадии формирования77.
Ряд авторов в принципе отрицают существование муниципального права
в качестве самостоятельной отрасли права. Так, например, В.А. Баранчиков говорит о том, что к муниципальному праву нельзя относиться как к отрасли права. Он считает его отраслью российского законодательства, которая включает в
себя нормы многих отраслей права, юридически обеспечивающих функционирование всех институтов местного самоуправления78. М.В. Баглай, полагает,
что муниципальное право является институтом конституционного права, так
75
Костюков А.Н. Указ. соч. С. 11.
76
Анисимов А.П., Ветютнев Ю.Ю., Мохов А.А., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Обновление
отраслевой структуры российского права // Новая правовая мысль. 2005 № 2 С. 8.
77
См., напр.: Дмитриев Ю., Ковалев В. Муниципальное право: проблемы становления отрасли
// Право и жизнь. 1994. № 4; Аламов И.Л. Формирование муниципального права Российской Федерации: проблемы и перспективы: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.
78
Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 75-76.
63
как его основными источниками являются Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации, Законы Российской Федерации и ее субъектов, Указы Президента России и др.79
B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в
силу отсутствия своих, специфических норм права и использования правовых
норм конституционного, гражданского, административного права, фактически
также говорит о муниципальном праве как подотрасли административного права80. Ю.Н. Старилов считает, что муниципальное право является подотраслью
административного права. Наряду с милицейским, строительным, социальным,
служебным, образовательным правом он относит муниципальное право к Особенной части административного права81.
Чтобы определиться с вопросом о самостоятельности муниципального
права как отрасли, необходимо рассмотреть критерии разделения права на отрасли и выделения на их основе новых отраслей в этой системе.
Отрасли права отличаются друг от друга предметом, методом и законодательством82, т.е. системой источников. Другие исследователи добавляют иные
признаки отрасли права: наличие системы (целостности), особых субъектов
правоотношений83, наличие государственной и общественной потребности в
ней84, высокая социальная значимость85.
Как уже отмечалось, особенность муниципального права заключается его
комплексности. Эта новая отрасль зародилась на стыке нескольких отраслей
публичного и частного права: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, экологического. На первоначальном этапе
79
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 137.
80
Четвериков B.C. Муниципальное право. М.. 1999. С. 50.
81
Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система //
Правоведение. 2000. № 5. С. 21.
82
См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования.
М., 1999. С. 44-45.
83
Тихомиров Ю.А. Публичное право. М. 1995. С. 35-36; Бахрах Д.Н. Административное право
России. М., 2001. С. 26.
84
Экологическое право России / Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. М., 1997. С. 35.
85
Анисимов А.П., Ветютнев Ю.Ю., Мохов А.А., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Указ. соч. С.
6.
64
формирования данная отрасль заимствует нормы этих отраслей, формируя при
этом собственный, уникальный предмет правового регулирования.
По обоснованному мнению СВ. Полениной, превращение «пограничных»
институтов, в новую отрасль права, возможно только тогда, «... когда этот институт приобретает определенную «критическую массу». В результате у него
появится необходимая сумма новых свойств, касающихся предмета, методов,
принципов и механизма правового регулирования, наличие которых позволяет
констатировать, что перед нами новая отрасль права»86. Муниципальное право
приобрело такую «критическую массу», которая соответствует указанным выше критериям.
Во-первых, необходимо признать специфический предмет правового ре-
гулирования муниципального права. Его особенности мы уже рассматривали
выше. Отношения, составляющие предметную определенность муниципального права, имеют не только значительную количественную характеристику, но и,
прежде всего, качественную уникальность. Эти отношения возникают в про-
цессе осуществления особого уровня публичной власти, в них принимают участие особые субъекты, которых нет в других правоотношениях – органы территориального общественного самоуправления, население муниципального образования (например, при проведении местного референдума) и др. Правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления во многом закрепляется муниципальными правовыми актами.
Во-вторых, у муниципального права сложился свой круг источников. К
таковым можно отнести Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации», иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных
образований и др. Эти источники в первую очередь являются источниками
86
Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной
России // Государство и право. 1999. № 9. С. 7.
65
именно муниципального права. Самостоятельность законодательства о местном
самоуправлении признается, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и
создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»87. Предусматриваются два основных этапа исполнения данной
программы, причем на втором этапе (2003 - 2014 годы) в качестве одной из задач ставится выполнение программных мероприятий, направленных на коди-
фикацию законодательства о местном самоуправлении. Более того, нормативно-правовые акты о местном самоуправлении принимаются на трех уровнях:
федеральном, субъектов Федерации и местном.
В-третьих, существует государственная и общественная потребность в
существовании муниципального права как отрасли, нормы которой регулируют
общественные отношения в сфере нового публично-властного института – местного самоуправления. Институт местного самоуправления получил признание в качестве основы конституционного строя России (ст. 12 Конституции
Российской Федерации), формы народовластия (ст. 3 Конституции Российской
Федерации). Еще раз напомним, что местное самоуправление в России появилось именно по инициативе государства. Упомянутая Федеральная целевая
программа государственной поддержки развития муниципальных образований
и создания условий для реализации конституционных полномочий местного
самоуправления, и целый ряд других документов также свидетельствуют о такой потребности.
В-четвертых, муниципальное право имеет собственную устойчивую
структуру, основанную на единстве муниципально-правовых отношений.
Что касается метода правового регулирования, то, как мы уже отмечали,
на наш взгляд, существует два универсальных метода воздействия права на общественные отношения, которые конкретизируют предмет отрасли по своему
удельному весу в структуре норм данной отрасли. Ряд авторов отмечает, что
87
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51. Ст. 6359.
66
правовое регулирование в муниципальном праве основано на сочетании диспозитивного и императивного методов при характерном преобладании в целом
императивного метода, что и отличает его от других отраслей права88.
Все указанные признаки муниципального права свидетельствует о само-
стоятельности этой отрасли.
Комплексный характер муниципального права также не является основанием для отрицания его самостоятельности89. Муниципальное право, используя
нормы других отраслей права в целях обеспечения всесторонней регламентации отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, тем не
менее в полной мере не тяготеет к какой-либо одной отрасли права. Кроме того,
помимо комплексных муниципально-правовых норм (норм «двойного назначения») в отрасли муниципального права есть и свои, исключительно муниципально-правовые нормы, имеющие самостоятельное значение, собственную законодательную базу и потому не связанные напрямую с нормами других отраслей права. Такие нормы занимают значительное место в механизме муниципально-правового регулирования. Само их наличие, а также приоритетный характер по сравнению с нормами «двойного назначения» доказывают самостоятельность муниципального права как отрасли права. В данную группу норм
включены прежде всего муниципально-правовые нормы, устанавливающие организационные основы местного самоуправления: модели местного самоуправления, статус субъектов местного самоуправления, некоторые формы осуществления местного самоуправления, гарантии местного самоуправления. Таким
образом, комплексность как особенность муниципального права характерна не
для всех муниципально-правовых норм.
Комплексный, пограничный характер муниципального права между отраслями публичного и частного права предопределяет особое место данной отрасли в системе российского права. Нормы и институты муниципального права
сочетают в себе публичные и частные начала, упорядочивая и закрепляя широ-
88
См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. С. 27-28; Муниципальное право Российской Феде-
рации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 27-28.
89
Костюков А.Н. Указ. соч. С. 15-16.
67
кую сферу общественных отношений, имеющих непосредственное отношение
не только к осуществлению власти на местах, но, прежде всего, к повседневным потребностям и интересам каждого человека по месту его жительства90.
Муниципальное право представляет собой микромодель национального права
России, объединяя все отрасли, институты, нормы, работающие в муниципальных образованиях и обеспечивающие жизнедеятельность последних91.
И.А. Конюхова считает, что муниципальное право сформировалось и
развилось в качестве самостоятельной отрасли как ответвление от
конституционного права92. Отчасти это верно, поскольку прежде всего
Конституция закрепила положение о признании и гарантированности местного
самоуправления в качестве основы конституционного строя, формы
народовластия, посвятила ей специальную главу. В то же время муниципальное
право рождается на стыке нескольких отраслей - конституционного права,
административного права, гражданского права, финансового права, земельного
права, экологического права.
Безусловно, наиболее сильное влияние на муниципальное право
оказывает конституционное право, поскольку оно занимает ведущее место в
правовой системе. Конституционное право регулирует общественные
отношения, которые являются основополагающими во всех областях жизни и
служат основой формирования всех других общественных отношений. Нормы
конституционного права закрепляют определяющие принципы, на которых
основано устройство общества и государства, которые характеризуют
положение человека в обществе и государстве, а также основные неотъемлемые
права, свободы и обязанности человека и гражданина. Они регулируют
широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами и закрепляют
основные принципы системы органов государственной власти и системы
органов местного самоуправления. Конституционное право содержит нормы,
являющиеся основополагающими для всех других отраслей права, и закрепляет
90
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 3-4.
91
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 12.
92
Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. М., 2003. С. 73.
68
его ведущие принципы. Именно его нормами регулируется процесс создания
права. Они определяют виды правовых актов органов, их издающих,
соотношение юридической силы таких актов93.
В силу сказанного, нельзя считать муниципальное право подотраслью
конституционного только лишь в силу того, что его основными источниками
являются Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Федерации, Законы Российской Федерации и ее субъектов, Указы Президента России. Все эти правовые акты являются источниками всех отраслей права. Действительно, общественные отношения, составляющие предмет конституционного права, складываются во всех сферах государства и общества. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других
отношений и предопределяют их содержание в той или иной области94.
Конституционное право устанавливает лишь общие принципы, основы
местного самоуправления, которые нуждаются в развитии и конкретизации на
уровне норм и институтов муниципального права.
Муниципальное право тесно взаимодействует с административным пра-
вом. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством об-
ладают административной правосубъектностью. Так, например, в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, к числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесены комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав в муниципальных районах, городских округах Волгоградской
области и районах городского округа город-герой Волгоград (муниципальные
комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), а согласно ч. 4 ст.
2.9 кодекса к числу должностных лиц, которым предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях, кодекс относит долж-
93
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С.
94
Там же. С. 25.
69
ностных лиц органов местного самоуправления95. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. Реализация таких полномочий подконтрольна государству. В отдельных сферах государственного управления органы государственной и муниципальной власти могут осуществлять совместную деятельность, в том числе реализуя различного рода государственные программы. Подобного рода отношения одновременно будут регулироваться и нормами муниципального права, и
нормами административного права. Взаимодействие двух этих отраслей проявляется также при регулировании института муниципальной службы.
Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским
правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образо-
вания, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления. Соприкасаются эти отрасли в вопросах владения, пользования и
распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности96,
определения порядка и условий приватизации такого имущества и т.п. Органы
местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во
временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам,
органам государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными
законами. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные
предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в
том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий
по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и
уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчика-
95
Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области
об административной ответственности» // Волгоградская правда от 18 июня 2008 г. № 105.
96
См., напр.: Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Феде-
рации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов): Автореф. дисс. … канд. юрид.
наук. Ростов-на-Дону, 2000; Хорев А.А. Проблемы гражданско-правового регулирования муниципальной собственности: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. М., 2002.
70
ми на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий. Процедуры такой деятельности установлены нормами гражданского права.
Муниципальное право соприкасается с финансовым правом в вопросах
формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, межбюджетных
отношениях, при установлении местных налогов и сборов и т.п.
Взаимодействие с экологическим правом проявляется при осуществлении
природоохранной деятельности органов местного самоуправления97. Реализуя
экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее
государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность
приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями98.
С земельным правом муниципальное право взаимодействует в сфере осу-
ществления контроля за использованием земель, находящихся на территории
муниципального образования, охраны земель поселений и т.п. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ к числу участников земельных отношений относит муниципальные образования (ст. 5)99. Меры
по охране земель поселений подразумевают проведение комплекса мероприятий различного характера, включая установление ряда обязанностей для органов местного самоуправления
100
.
Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в
процессе своего становления. На этом этапе оно использует нормы многих других отраслей права. Однако, как справедливо отмечает А.Н. Костюков, «разви-
97
См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; См.
также: Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Волгоград, 2002; Экологическое право России /
Под ред. А.П. Анисимова. М., 2003. С. 101-102.
98
Алексеев А.П. Организационно-правовые основы природоохранной деятельности органов
местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград,
2002. С. 7.
99
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 13 мая
2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; 2006. № 27. Ст.
2881; 2007. № 1. Ст. 24; 2008. № 20. Ст. 2253.
100
Анисимов А.П. Правовые проблемы охраны земель поселений. Волгоград, 2003. С. 111.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]