Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
111
ритории потребностям самоуправления
149
. Совпадение «экономических» границ с границей муниципального образования является одним из важнейших условий эффективного хозяйствования
150
.
Конституция Российской Федерации конкретных критериев выделения
таких территорий не установила. Согласно ч. 1 ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях
с учетом исторических и иных местных традиций». Практически без изменений
эта формулировка была воспроизведена в Федеральном законе от 28 августа
1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации». Поскольку на федеральном уровне детальные принципы выделения территорий муниципальных образований не устанавливались,
вопрос о территориальной основе местного самоуправления решался в каждом
субъекте Российской Федерации по-своему. В соответствии с ч. 3 ст. 13 данного закона порядок образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определялся законом субъекта Российской Федерации. Практика установления территориальных основ в субъектах Российской Федерации была
весьма разнообразной. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации число муниципальных образований колебалось от 13-49 в
одних регионах, до 578-764 в других
151
.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации» содержит
принципиально иной подход к территориальной организации местного самоуправления. Он разделяет муниципальные образования по типам Муниципальное образование каждого типа – поселение, муниципальный район, городской
округ – решает свой круг вопросов местного значения. Предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах местного са-
149
См.: Конституция Российской Федерации. Комментарий / Ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Бату-
рина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 556-557; Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 271.
150
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством.
М., 1998. С. 22.
151
По состоянию на сентябрь 1997 г. Опубл. в журн.: Городское управление. 1997. № 8. С. 58-60.
112
моуправления в Российской Федерации» устанавливал единый перечень вопросов местного значения, независимо от характера муниципальных образований
(городское, сельское, наличие соответствующей инфраструктуры и т.п.). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ обозначал лишь возможность
существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ четко определил необходимость создания различных типов муниципальных
образований, в том числе сложносоставных, включающих в себя другие муниципальные образования. Новый закон закрепляет двухзвенную территориаль-
ную организацию местного самоуправления. На первом уровне – городские и
сельские поселения. На втором уровне – муниципальные районы и городские
округа. Особый вид муниципальных образований представляют внутригородские территории городов федерального значения.
Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы
не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в
пределах своей компетенции самостоятельны. В ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься органы местного самоуправления
городских и сельских поселений, меньше возложенного на муниципальные
районы и городские округа
152
. Кроме того, возможность наделения отдельными
государственными полномочиями предусмотрена только для муниципальных
районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей.
Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы
преследует три основные цели:
- недопущение явных перекосов в развитии разных городских, сельских
поселений, в том числе за счет перераспределения их доходов, а также концен-
152
Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый. 2004. № 1. С. 7.
113
трации недостаточных материально-финансовых ресурсов отдельных поселений;
- усиление взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований
городских, сельских поселений. Органы местного самоуправления, входящие в
муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг
другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в формы ЗАО и ООО, некоммерческие
организации в форме некоммерческих организаций и фондов.
- обеспечение специализации полномочий муниципальных образований
первого и второго уровня. Законодатель наделил городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы, с другой стороны, разными
вопросами местного значения. Если городские и сельские поселения решают
вопросы поселенческого уровня, то муниципальные районы призваны решать в
первую очередь вопросы межпоселенческого значения.
Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время, например, имела место
трехуровневая территориальная организация местных органов власти. Территории деятельности областных, краевых Советов включали территории районных
Советов, а те – территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению в территориальной организации местного самоуправления были сохранены два уровня: поселенческий и районный.
Прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Российской Федерации
(чего на практике почти не было), теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской
114
Федерации. Закон установил четкие требования к установлению и изменению
границ муниципальных образований. Границы территорий муниципальных образований должны устанавливаться и изменяться законами субъектов Федерации строго в соответствии с данными требованиями.
Таким образом, новый закон учитывает соотношение объема компетенции муниципального образования и характеристик территории (территориальная близость, совместные интересы в хозяйственной деятельности, форма расселения территории и его социальные характеристики, инфраструктурное единство), т.е. соотнесение целей деятельности муниципального образования и возможностей территории, что позволяет определить оптимальность выбранной
территории муниципального образования
153
.
2. Понятие и виды муниципальных образований в России.
Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, называется муниципальным образованием.
Муниципальное образование – это публично-территориальная единица,
занимающая часть территории субъекта Российской Федерации и обладающая
определенными признаками: единой населенной территорией, осуществлением
на данной территории местного самоуправления населением непосредственно и
(или) через органы местного самоуправления, имеющая устав муниципального
образования, муниципальную собственность, местный бюджет.
Все муниципальные образования, чьи уставы зарегистрированы в установленном порядке, вносятся в государственный реестр муниципальных образований, который ведется Министерством юстиции Российской Федерации и
его территориальными органами. Правила ведения реестра утверждены Правительством Российской Федерации 1 июня 2005 г. Министерство юстиции Российской Федерации разрабатывает и утверждает формы документов и инструкцию о ведении государственного реестра. Названная инструкция утверждена
153
См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Указ. соч. С. 24-26.
115
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 августа 2005 г.
(с изменениями от 21 апреля, 21 декабря 2006 г.).
Государственный реестр ведется на бумажных и электронных носителях.
При несоответствии записей на бумажных носителях записям на электронных
носителях приоритет имеют записи на бумажных носителях. Документы, представленные для внесения муниципального образования в государственный реестр, содержатся в регистрационном деле этого муниципального образования,
являющемся частью государственного реестра. Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и общедоступными и в месячный
срок предоставляются по запросу заинтересованного органа или лица в виде
выписки из государственного реестра или справки об отсутствии запрашиваемой информации.
Для внесения муниципального образования в государственный реестр его
глава предоставляет в Министерство юстиции Российской Федерации: собственноручно подписанное заявление, официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и
наделении его статусом городского, сельского поселения, городского округа,
муниципального района, внутригородского муниципального образования, копию устава муниципального образования, официально обнародованного после
его государственной регистрации, копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Министерство юстиции Российской Федерации в месячный срок с даты
получения вышеуказанных документов: производит необходимую запись в государственном реестре, оформляет и выдает заявителю свидетельство установленного образца о включении муниципального образования в государственный
реестр, в случае нарушения порядка представления указанных документов сообщает о выявленных нарушениях заявителю и устанавливает срок для их устранения.
В случае внесения изменений в устав муниципального образования или
закон субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципально-
116
го образования глава муниципального образования в течение 10 рабочих дней
со дня внесения названных изменений представляет в Министерство юстиции
Российской Федерации соответствующие документы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах
местного самоуправления в Российской Федерации» установил следующие ви-
ды муниципальных образований:
1) поселения (сельские и городские);
2) муниципальный район;
3) городской округ;
4) внутригородская территория городов федерального значения.
Городские, сельские поселения образуются для решения вопросов поселенческого значения (ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»), внутригородские территории – для решения внутригородских вопросов на территории городов–субъектов Российской Федерации (Москва,
Санкт-Петербург), муниципальные районы – для решения вопросов межпоселенческого значения (ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»), городские округа – для решения одновременно вопросов поселенческого и межпоселенческого значения (ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
При создании муниципальных образований и выборе их видов учитываются история складывания местного сообщества, величина его территории, тип
населенных пунктов и их число, численность населения, наличие транспортной
и иной инфраструктуры.
Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется
местное самоуправление.
117
Необходимо различать термины «населенный пункт» (сельский, городской) – т.е. вид административно-территориальной единицы, и «поселение»
(сельское, городское) – т.е. вид муниципального образования. Несмотря на созвучность, это разные категории. Как уже отмечалось, муниципальное образование в своих границах может совпадать с границами административнотерриториальной единицы, а может не совпадать. Одно муниципальное образование может включать в себя несколько административно-территориальных
единиц, и наоборот, один населенный пункт может состоять из нескольких муниципальных образований.
Сельское поселение, как правило, включает один сельский населенный
пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с
численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав
сельского поселения.
На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт
может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе
граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. В таком случае
данный населенный пункт входит непосредственно в состав территории муниципального района. К территориям с низкой плотностью сельского населения
относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три
раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К
территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории
субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плот-
118
ности сельского населения в Российской Федерации. Перечни субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой или
высокой плотностью сельского населения, утверждаются Правительством Российской Федерации, в том числе и по представлению органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, и могут изменяться не чаще одного
раза в пять лет.
Если сельское поселение включает несколько населенных пунктов, то одно из них с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры наделяется статусом административного центра поселения. Именно в нем
должен находиться представительный орган сельского поселения. Границы
сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта,
как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Указанные требования доступности
могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией, в которых осуществляется местное самоуправление. Причем в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не
являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом от
6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъектов Российской Федерации.
При образовании городских или сельских поселений в состав их
территории включаются исторически сложившиеся земли населенных пунктов,
прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного
природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные
земли, земли для развития поселения. В состав территории поселений входят
119
земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Городское
поселение также в соответствии с генеральным планом городского поселения
может включать территории, предназначенные для развития его социальной,
транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и
сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями).
Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Межселенной территорией называется территория, находящаяся
вне границ поселений.
В состав муниципального района наряду с муниципальными образованиями – городскими, сельскими поселениями, межселенными территориями –
могут входить сельские населенные пункты с численностью населения менее
100 человек, не являющиеся самостоятельными муниципальными образованиями и не входящие в состав городских, сельских поселений.
Один из населенных пунктов, входящих в состав муниципального района,
с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры, наделяется статусом его административного центра. Согласно ст. 2 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» административным центром
сельского поселения, муниципального района признается населенный пункт,
который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной
инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской
Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Административным центром муниципального района является город, поселок, имеющий статус городского округа и окруженный терри-
120
торией муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются, как правило, с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений,
входящих в его состав. Указанные требования доступности могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Городским округом является городское поселение, которое не входит в
состав муниципального района и органы местного самоуправления которого
осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения
и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения
вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статус городского округа удобен для крупных городов, приравненных в
рамках административно-территориального деления субъектов Российской Федерации к административным районам, в частности он рассчитан на административные центры субъектов Российской Федерации. Но на практике статусом
городских округов наделяются также небольшие города, поселки городского
типа – центры административных районов с одновременным включением в состав их территории соответствующих районов. Подобное решение позволяет
избежать создания в населенных пунктах, расположенных на территории названных районов, отдельных муниципальных образований, а значит, сэкономить бюджетные средства, но отдаляет муниципальную власть от населения.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]