Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
81
др. Однако, как уже отмечалось, с развитием муниципального права его нормы
становятся приоритетными по отношению к нормам, содержащимся в иных
отраслях (естественно касающихся вопросов местного самоуправления). Так, в
соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, самому этому закону применяются Конституция Российской Федерации и данный Федеральный
закон.
Таким образом, под нормой муниципального права понимается уста-
навливаемые государством или субъектами местного самоуправления
(санкционированные государством) обязательные правила поведения, целью
которых является регулирование общественных отношений, возникающих
в процессе организации и деятельности институтов местного самоуправ-
ления, т.е. составляющих предмет муниципального права.
Муниципально-правовые нормы можно классифицировать по различным
основаниям.
По объектам правового воздействия, т.е. особенностям общественных
отношений, составляющих предмет муниципального права, эти нормы группируются в различные институты, объединяющие однородные нормы внутри отрасли. Основные институты муниципального права мы рассматривали выше.
По субъектам, их принимающим (издающим), можно выделить нормы,
принятые органами государственной власти (федеральными, субъектов Федерации), а также нормы, принятые субъектами муниципальной власти (населением непосредственно, различными органами и должностными лицами местного самоуправления).
По источнику, их содержащему нормы муниципального права можно
разделить на содержащиеся в Конституции Российской Федерации, Федеральных конституционных и Федеральных законах, конституциях (уставах) субъек-
82
тов Федерации, подзаконных нормативных актах, муниципальных правовых
актах.
По территории действия муниципально-правовые нормы могут распро-
странять свое действие на всю территорию Российской Федерации (содержащиеся в федеральном законодательстве), иметь юридическую силу только на
территории соответствующего субъекта Федерации (принятые органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации), либо исключительно на территории конкретного муниципального образования (принятые органами и должностными лицами местного самоуправления данного муниципального образования).
По способу воздействия на поведение субъектов эти нормы можно разделить на управомочивающие (ст. 132 Конституции Российской Федерации определяет перечень некоторых вопросов местного значения, закрепляет возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных
полномочий, ч. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» наделяет местную администрацию правами юридического лица),
обязывающие (ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации обязывает при
изменении границ муниципального образования учитывать мнение населения
соответствующих территорий) и запрещающие (ч. 9 ст. 37 Федерального закона
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» запрещает главе местной администрации заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности).
По назначению в механизме правового регулирования различают материальные и процессуальные нормы. Если материальная норма предусматривает
содержание действия (ч. 1 ст.3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» устанавливает, что граждане осуществляют местное самоуправле-
83
ние посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах,
посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и
иные органы местного самоуправления), т.е., отвечают на вопрос, что можно
или нужно делать или не делать, определяет комплекс прав и обязанностей, то
процессуальная норма определяет порядок, процедуру осуществления такого
действия, процесс реализации этих прав и обязанностей, т.е. отвечают на вопрос, как можно действовать (ст. 22 указанного закона устанавливает порядок
проведения местного референдума, ч. 12, 13 ст. 35 закрепляют процедуру принятия муниципального правового акта).
2. Источники муниципального права.
В общей теории права принято различать понятие источника права в материальном и формально-юридическом смыслах. В материальном смысле под
источником права понимаются факторы, предопределяющие саму сущность и
содержание права. К ним относят фактические условия жизни общества - его
политические, экономические, социально-духовные отношения. С одной стороны, это потребности общества, обусловленные социально-экономическими условиями его существования, с другой стороны немаловажную роль играют
идеологические причины - представления всего общества или его политической
элиты о том, каким должно быть право.
В формально-юридическом смысле под источником права понимаются
формы, посредством которых устанавливаются и получают обязательную силу
нормы права. Это определенные способы выражения государственной воли
общества. Источник показывает, каковы внешние проявления права, в каком
виде оно существует и функционирует в реальной жизни. С помощью формы
происходит придание государственной воле доступного и обязательного характера, официальное доведение этой воли до исполнителей. Посредством формы
право приобретает юридическую силу
112
Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух ве-
ков). Саратов, 2001. С. 67.
112
.
84
О факторах, предопределяющих формирование муниципального права
как отрасли (т.е. материальных источниках), мы уже упоминали. Основными из
них являются появление особой сферы общественных отношений, связанных с
осуществлением местного самоуправления и наличие государственной потребности в его развитии.
Источник муниципального права в юридическом смысле – это форма
установления и выражения действующих муниципально-правовых норм.
Напомним, что одним из признаков любой правовой нормы является формальная определенность. Как отмечает О.Е. Кутафин, «только объективированная в
определенной форме, такая норма становится общеобязательной, правовой
нормой, реализация которой обеспечивается соответствующими средствами государственного воздействия»
113
. Муниципальная норма, как и любая другая
норма права, не существует и не может существовать вне источника права.
Муниципальному праву соответствует отрасль законодательства, которая
объединяет нормативные акты, регулирующие отношения в области местного
самоуправления. Система муниципального законодательства отражает степень
влияния правового регулирования на самоуправленческие отношения и наряду
с предметом, принципами, конструкциями и режимом правового регулирования
является фактором, определяющим отраслевой характер муниципального пра-
114
ва
.
Напомним, что традиционными источниками права в большинстве стран
являются нормативные правовые акты, судебные решения (прецеденты), правовые обычаи, нормативные договоры, а также принципы и нормы международного права. В некоторых мусульманских странах к источникам права относятся
собрания религиозных норм. Важным фактором, определяющим систему и иерархию источников права, является политико-правовая культура государства. В
зависимости от этого фактора выделяются англосаксонская, романогерманская, мусульманская, и иные правовые семьи, отличающиеся по приори-
113
Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 16.
114
Костюков А.Н. Указ. соч. С. 14.
85
тетам и видам источников права. Система источников зависит также от формы
государственного устройства. Основным источником в российской правовой
системе является нормативно-правовой акт.
Источники муниципального права характеризуются теми же качествами,
что и источники иных отраслей российской системы права: множественностью,
иерархической соподчиненностью и главенствующей ролью закона.
Множественность источников определяется количеством органов, обладающих правом принятия правовых актов, государственным устройством, а
также определенным типом правовой культуры государства. Федеративное
устройство России предопределяет два уровня законодательного регулирования, а признание автономности органов местного самоуправления предполагает
нормотворческую деятельность на местном уровне.
При множественности источников все они образуют определенную замкнутую систему, которая построена на принципах единства и непротиворечивости. Источники муниципального права находятся в определенной иерархической соподчиненности. Место конкретного источника в иерархии определяет
его юридическая сила, которая устанавливается основным источником права и
основным законом государства – конституцией.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. устанавливает общую модель местного самоуправления. Ст. 12 закрепила принцип признания и гарантирования местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти.
Данные конституционные положения легли в основу формирования местного
самоуправления в России. Конституция содержит также отдельную главу 8,
полностью посвященную местному самоуправлению. В ней названы основные
формы местного самоуправления, перечислены некоторые вопросы местного
значения, предусматриваются возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимость уче-
86
та мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, гарантируется судебная защита этого института.
Таким образом, Конституция признает и юридически оформляет местное самоуправление в качестве важнейшего социально-экономического и политического
института общества.
Надо отметить, что конституции зарубежных федеративных государств
не уделяют столько внимания местному самоуправлению, как это делает наш
основной закон. Связано это с тем, что основные положения о местном самоуправлении в этих странах закрепляются на уровне субъектов федерации. Особенность российского варианта закрепления конституционных норм о местном
самоуправлении связана со специфическими условиями, в которых принималась Конституция, с необходимостью скорейшего перехода к принципиально
иному типу государственности, отказом от тоталитарного режима и построением демократического правового государства. Сами федеративные отношения в
тот момент были далеки от совершенства. При формировании института местного самоуправления по инициативе самого государства принципиально важно
было закрепить исходные положения этого института в федеральной Конституции.
Важно напомнить, что Конституция выступает в качестве основы всей
системы российского права, предопределяет содержание всех ее отраслей, в
том числе муниципального права. Юридическое закрепление основных начал
местного самоуправления в Конституции означает также их особую охрану,
стабильность. Все остальные источники права призваны развивать конституционные положения и не могут им противоречить, поскольку этот документ имеет
высшую юридическую силу (ч. 1 ст. 15). Акт, противоречащий Конституции,
либо отменяется, либо приводится в соответствие с ней. Это свойство Конституции определяет ее ведущее место среди источников российского права в целом и, соответственно, муниципального права.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
87
Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, причем международный договор имеет приоритет перед российским законом в
случае их расхождения.
Причем, в силу суверенитета государства в его правовой системе юридическое значение имеют только те нормы, действие которых санкционировано
им. государственный суверенитет был и остается тем щитом, который защищает государство от внешнего давления. Без явно выраженного или молчаливого
согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства
115
.
Основным документом в числе международно-правовых источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления
от 15 октября 1985 г
116
. Россия ратифицировала этот документ в 1998 году
117
Хартия закрепляет основные положения о местном самоуправлении: его понятие, принципы реализации, сферу компетенции, гарантии местного самоуправления. В соответствии со ст. 2 Хартии принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституциях всех государств, присоединившихся к этому документу.
К специальным международно-правовым актам в области местного самоуправления можно отнести также решения Конгресса местных и региональных
властей Совета Европы, Декларацию о принципах местного самоуправления,
.
принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994
г., Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств о разработке модельного закона о местном
самоуправлении в государствах СНГ (Санкт-Петербург, 23 мая 1993 г.).
Прямо или косвенно вопросы местного самоуправления, прав граждан на
участие в управлении делами государства и общества регулируются в международных актах о правах человека: Всеобщей декларации прав человека от 10
115
См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 51-55.
116
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
117
См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии
местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст.
1695.
88
декабря 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах
(Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), Европейская
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.),
Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе
(Хельсинки, 1 августа 1975 г.), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.) и ряде
других документов.
Положения Конституции Российской Федерации и международноправовых актов в области местного самоуправления получают дальнейшее развитие в российском законодательстве.
Нормы муниципального права содержаться в Федеральных конституци-
онных законах: от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам
человека в Российской Федерации»
вительстве Российской Федерации»
туционном Суде Российской Федерации»
чрезвычайном положении»
121
и др. Ряд норм в этих законах касаются вопросов
118
, от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Пра-
119
, от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Консти-
120
, от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О
местного самоуправления, деятельности муниципальных органов власти.
Важнейшим источником муниципального права являются федеральные
законы. В их числе можно выделить законы, посвященные исключительно местному самоуправлению (общие законы о местном самоуправлении, специальные законы, посвященные отдельным вопросам местного самоуправления), а
также законы, регулирующие отношения в иных сферах, но устанавливающие
полномочия органов местного самоуправления в этих сферах либо специальные
требования, которых должны придерживаться субъекты муниципальной власти.
В каждой отрасли права имеется свой основной правовой акт, вокруг которого группируются все нормы этой отрасли права. Для муниципального пра-
118
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
119
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
120
Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.
121
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 23. Ст. 2277.
89
ва таковым является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
122
ции»
. Данный закон пришел на смену одноименному закону от 28 августа
1995 г.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» является базовым, основополагающим после Конституции Российской Федерации для всех
других нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Новый закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему
является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает
многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы
полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
По своему замыслу новый закон должен стать единственным правовым
документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредотачивается в
одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих
принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении
местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы Федерального
закона 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
122
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
90
Федерации», который перестал действовать со вступлением в силу нового ак-
123
та
.
По сути, новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» систематизировал многие нормы, посвященные отдельным вопросам
местного самоуправления. Новый закон существенно сократил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. Закон устанавливает виды муниципальных образований, критерии их выделения, определяет свой круг вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного
самоуправления, устанавливает существенные изменения в организации системы органов местного самоуправления, а также нормативных предписаниях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности.
К специальным законам, регулирующим отдельные вопросы в области
местного самоуправления, относятся Федеральный закон от 26 ноября 1996 г.
№ 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
124
, Фе-
деральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»
125
.
Большую роль играют и иные федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. К таковым можно отнести, например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
123
См. подробнее: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал россий-
ского права. 2004. № 1. С. 5-14.
124
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497.
125
Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]