Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
41
ментирование муниципальными органами власти «значительной части публичных дел» (ч. 1 ст. 3). Очевидно, что речь идет об общих делах, в которых заинтересовано и государство, и местная община. Таким образом, можно полностью
согласиться с Г.В. Атаманчуком в том, что «какими бы делами ни занимались
органы местного самоуправления, самыми что ни на есть местными, все они в
конечном счете государственные. Потому как связаны с обеспечением жизнедеятельности людей»43.
Вопрос должен ставиться о разделении полномочий между органами власти различного уровня, а не искусственном разграничении вопросов государственного и местного значения.
Эволюция местного самоуправления привела к тому, что этот институт
одновременно стал являться своеобразным продолжением государственного
аппарата на уровне отдельных административно-территориальных единиц, а с
другой стороны – служит легитимным выразителем интересов местного населения.
Некорректным является вопрос о том, где заканчивается государственное
управление и начинается местное самоуправление. Территория, на которой
осуществляется местное самоуправление, является территорией государства,
местные жители являются гражданами государства. Государственное управление пронизывает всю территорию государства. На уровне отдельных муниципальных образований органы государственной власти действуют параллельно с
органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Например, система органов внутренних дел в России предполагает организацию городских и районных отделов
(управлений) внутренних дел.
43
Атаманчук Г. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Феде-
рация сегодня. 2001. № 6. С. 34.
42
Вопрос заключается в гарантиях определенной самостоятельности местного самоуправления, степени такой самостоятельности и формах взаимодей-
ствия муниципальных и государственных структур.
В нашей стране местное самоуправление отделено от государственного
управления лишь организационно. Параллельное функционирование органов
государственной и муниципальной власти означает, что органы местного самоуправления не могут формироваться государственными органами, недопустимы
прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов. Все это, однако, не означает функциональной обособленности местного самоуправления и государственного управления. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства44.
Вполне можно согласиться с В.А. Юсуповым в том, что местное самоуправление есть «продолжение государственной власти в особых формах, формах автономного осуществления этой власти в интересах местного населения и государства в целом»45.
Анализ соотношения государства и местного самоуправления позволяет
выявить ряд их общих признаков: оба института появляются в результате общественного развития; каждый из них имеет территориальную организацию;
они имеют один источник власти – народ; осуществляют публичную власть,
одна разновидность которой – государственная власть – распространяется на
всю территорию, другая – муниципальная – на территорию местного сообщества; имеют собственные аппараты управления; осуществляют сбор налогов;
имеют собственные правовые акты. Государство и местное самоуправление
имеют общие социально-экономические, духовные и политико-правовые основы. Органы государственной власти и местного самоуправления имеют общие
принципы организации и деятельности, в числе которых принципы народовла-
44
Васильев В.И. Указ. соч. С. 23.
45
Юсупов В.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской
Федерации // Становление местного самоуправления в Волгоградской области: Материалы
конференции. Волгоград, 1997. С. 17.
43
стия, законности, гласности, выборности представительных органов, разграничение предметов ведения и полномочий46. Их деятельность предопределяют
права и свободы человека и гражданина (ст. 18 Конституции Российской Федерации).
По мнению С.А Авакьяна, есть как минимум три канала взаимодействия
местного самоуправления и государственной власти: во-первых, вышестоящие
органы помогали и будут помогать в хозяйственно-финансовом отношении местному самоуправлению; во-вторых, они должны выступать в качестве надзорной инстанции, «оберегающей» местное самоуправление от принятия незаконных, а то и неправильных, необоснованных решений, не позволяющей забывать
о государственном интересе; в-третьих, вышестоящие органы призваны быть
инстанцией, помогающей, в том числе методически, местному самоуправлению, обобщающей и распространяющей их положительный опыт. И, в конце
концов, должна же быть в субъекте Российской Федерации инстанция, которая
координировала, изучала бы и обобщала тенденции развития местного самоуправления, в свою очередь испытывая его влияние по известному прежде
принципу обратной связи47.
Четкое и интенсивное взаимодействие государства и местного самоуправление должно быть прежде всего в социальной сфере. «Задача местного
самоуправления – обеспечить социальный комфорт каждому члену общества,
воплотить в жизнь основной лозунг социального государства – о создании достойного уровня жизни человека»48.
Местное самоуправление занимает определенное место в системе разделения властей по вертикали. При общности функций государственных и муниципальных органов возникает необходимость построения, с одной стороны, ме-
46
См.: Ковешников Е.М. Указ. соч. С. 58-59.
47
См.: Авакьян С.А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправле-
ния в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика: Материалы науч.-практ. конф. М., 1996. С. 14.
48
Там же. С. 70.
44
ханизма разграничения полномочий, а, с другой – механизмов взаимодействия
государственных и муниципальных структур.
Механизм взаимодействия предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
(ст. 132 Конституции Российской Федерации). Другими формами взаимодействия могут быть согласование действий государственных и муниципальных органов, принятие совместных решений, планов, программ развития и т.п.
Зарубежный опыт местного самоуправления насчитывает около двухсот
лет постепенного развития. Естественно, что на этапе построения местного самоуправления в России возникает много трудностей. Их преодоление требует
постоянной поддержки со стороны государственных структур. Принят ряд документов в этом направлении49. В Администрации Президента Российской Федерации, в Государственной Думе, Совете Федерации, в аппарате Правительства Российской Федерации созданы специальные комитеты, комиссии и иные
рабочие органы по вопросам местного самоуправления. Главная задача государства – создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления и развития местного самоуправления50.
Государственная политика в отношении местного самоуправления предполагает несколько направлений.
Во-первых, государство осуществляет законодательное регулирование
местного самоуправления. Муниципальная власть действует в рамках законодательного поля, формируемого государством. Данное направление можно на-
49
См., напр.: Указы Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1616 «О некото-
рых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»; от 26 октября 1993 г.
№ 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»; от 11 июня 1997 г. № 568
«Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15
октября 1999 № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления»; Постановление Волгоградской областной Думы от
27 октября 1994 г. № 13/122 «О Программе реализации конституционных прав граждан на местное
самоуправление в Волгоградской области».
50
Ковешников Е.М. Указ. соч. С. 9.
45
звать правовым обеспечением местного самоуправления. К числу проблем этого направления следует отнести законодательное определение механизмов
взаимодействия территориальных структур федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Во-вторых, государство должно участвовать в создании финансово-
экономических условий становления и эффективного функционирования местного самоуправления. На первоначальном этапе это выделение из государственной собственности муниципальной51, финансовая поддержка, обеспечение
сбалансированности бюджетов всех уровней. К организационной поддержке
экономического характера на первоначальном этапе относятся вопросы выделения зданий для муниципальных органов, иное материально-техническое
обеспечение (транспорт, техническое оборудование и т.п.). Позднее в создании
подобных условий будут включаться и сами муниципальные органы.
В-третьих, государство должно создать совершенную систему судебной
защиты интересов местного самоуправления, гарантировать определенную степень самостоятельности муниципальных структур. Отдельные авторы уже обращали внимание на необходимость предоставления органам местного самоуправления права непосредственного обращения в Конституционный Суд Российской Федерации
52
.
В-четвертых, государство должно осуществлять общий контроль и надзор
за законностью деятельности субъектов местного самоуправления (прокурорский надзор, регистрация уставов муниципальных образований, финансовый
контроль, контроль за реализацией отдельных государственных полномочий и
др.), а также устанавливать виды и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
51
См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-
1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (и изм. и доп. от 23 мая 1992 г., 27 января, 21 июля 1993 г.).
52
См.: Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 22; Ковешников Е.М. Указ. соч. С. 73.
46
Наконец, в-пятых, государство должно участвовать в повышении уровня
политико-правовой культуры в обществе, разъяснять суть проводимых муниципальных реформ, заинтересовывать граждан в участии в местном самоуправлении. Это актуально для современной России, где институт местного самоуправления создается не по инициативе самого населения, а в результате государственной программы.
«Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественнополитического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной
мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной
связи становление местного самоуправления является процессом относительно
длительным»53.
Каналами обратной связи органов местного самоуправления с государством в настоящее время являются обязанность рассмотрения органами государственной власти обращений органов и должностных лиц местного самоуправления, право законодательной инициативы представительных органов местного
самоуправления в законодательном органе субъекта Российской Федерации,
право субъектов муниципальной власти предъявлять в суды общей юрисдикции
и арбитражные суды иски о признании недействительными актов органов государственной власти, нарушающих права этих субъектов.
В тоже время, государственные и муниципальные структуры одновременно должны участвовать в создании механизма своего взаимодействия54.
Этот механизм должен предусматривать возможность формирования на пари-
53
Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 98.
54
См., напр.: Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые про-
блемы взаимодействия: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001; Щендригин Е.Н. Государственная власть и местное самоуправление: историко-правовой анализ: Автореф. дисс. … докт. юрид.
наук. Санкт-Петербург, 1997; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Ковешников Е.М. Указ. соч.; Уваров А.А. Муниципальные и государственные органы власти: формы сотрудничества и взаимодействия // Государственная власть и местное
самоуправление. 2002. № 2. С. 19-26.
47
тетных началах согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной и муниципальной власти, совместных координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, заключения
договоров и соглашений.
Дополнительная литература по теме
Нормативно-правовые акты:
1. Декларация «О принципах местного самоуправления в государствах –
участников содружества (приложение 1 к Постановлению Межпарламентской
ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 29
октября 1994 г.) // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи
государств - участников СНГ. 1995. № 6.
2. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 № 1370 «Об
утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42.
3. Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О
мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в
Российской Федерации» (с изм. от 16 июля 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 48.
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999
г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки
развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51.
Монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи:
1. Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного само-
управления (очерки). М., 2002.
2. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001.
48
3. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации // Государство и право. 1997. № 5.
4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.
5. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местно-
го самоуправления в Российской Федерации. М., 2005.
6. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
7. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал
российского права. 2004. № 1.
8. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных
стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001.
9. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-
XX в.в.): Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1998.
10. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России:
теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Норма, 2001.
11. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в Рос-
сии: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
12. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: про-
блемы правового регулирования. М., 2006.
13. Сергеев А.А. Проблемы реализации и перспективы развития консти-
туционной модели российского местного самоуправления (Круглый стол) // Государство и право. 2004. № 3.
14. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и
общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.
15. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005.
16. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика.
М., 1998.
49
Тема 2. Понятие и предмет муниципального права.
1. Муниципальное право как комплексная отрасль права.
Современное российское право представляет собой сложную и разветвленную систему отраслей, занимающих различное положение и по-разному соотносящихся между собой. Традиционно отрасли права различались, прежде
всего, по предмету и методу правового регулирования. Как и другие отрасли,
муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный круг однородных по своему характеру и содержанию
общественных отношений, образующих предмет данной отрасли. Без знания
предмета отрасли в принципе невозможна правоприменительная деятельность.
В любой ситуации, требующей юридического разрешения, необходимо четко и
однозначно решить вопрос о том, нормы какой отрасли подлежат применению
в данном конкретном случае.
В то же время вопрос о предмете любой отрасли права достаточно сложен
и, как правило, вызывает многочисленные дискуссии в юридической науке. Зачастую бывает трудно провести четкую границу между различными отраслями
права, поскольку они тесно взаимодействуют, пересекаются в процессе правового регулирования общественных отношений.
Это тем более актуально для современной России, поскольку правовая
реформа еще не завершена, во многих сферах действуют правовые акты, принятые еще в советский период, не учитывающие коренные изменения в обществе. Между тем, в силу качественного изменения существовавших общественных отношений, появления новых требуется адекватное реагирование на них со
стороны права. В начале 90-х гг. ХХ в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права и появление на их основе новых отраслей. В качестве самостоятельных отраслей российского права стали формироваться экологическое, земельное, семейное, жилищное право и ряд других. В
это же время появляется и муниципальное право, нормы которого регулировали
процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Феде-
50
рации. Причем установление правовых, организационных, материальных и политических гарантий института местного самоуправления является одним из
важнейших направлений конституционной реформы55. В конечном счете, процесс формирования муниципального права связан с возникновением в постсоветский период принципиально новой российской государственности и новой
правовой системы России. В более конкретном проявлении к основным факторам становления муниципального права как отрасли российского права относятся, прежде всего, социально-политические и экономические факторы, предопределившие в рамках процессов разгосударствления и перехода от тоталитарного общества к демократии выбор новой системы организации власти на
местах, перераспределение как политической, так и экономической власти
«сверху вниз». Организационным выражением этих процессов явилось формирование и развитие системы местного самоуправления56.
По сравнению с иными отраслями права данная отрасль отличается существенными особенностями. Часто муниципальное право называют комплексной
отраслью российского права. Связано это с тем, что в его предмет входят общественные отношения, складывающиеся практически во всех сферах жизнедеятельности общества в связи с осуществлением местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Муниципальное право затрагивает невероятно широкую сферу экономических, социальных и политических отношений, непосредственным образом затрагивающих все вопросы повседневной
жизни человека в городских и сельских поселениях. Как справедливо отмечает
Г.В. Атаманчук, «к местному самоуправлению, как и любому общественному
(социальному) явлению, необходимы комплексный и системный подходы, исходящие из его многогранности, сложности и одновременно соединенности и
зависимости от других общественных и государственно-правовых явлений. Это
55
Алебастрова И. Конституционные аспекты муниципального права в постсоциалистических
странах // Право и жизнь. 1995. № 7. С. 169.
56
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 7.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]