Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
21
где не укрепилось землевладение помещиков и находились сильные торговоремесленные центры, вводилось земское самоуправление, представлявшее интересы не только дворянства, но и купечества. Земское самоуправление возглавляли земские старосты, которым подчинялись земские дьяки и целовальники. Они избирались тяглым населением, посадскими людьми, крестьянами.
Компетенция земских органов была аналогична компетенции губных органов.
В 18 веке Петр Первый вывел городское самоуправление из-под власти
воевод. В январе 1699 г. были учреждена Бурмистерская палата в Москве, в отдельных городах были созданы земские избы. Бурмистерская палата являлась
одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городскими
государствами. Земские избы являлись выборными органами, но не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным управлением.
Жители посадов и слобод выбирали из своей среды бурмистров, которые объединялись в бурмистерские (земские) избы. Но к выборам бурмистров допускались только купечество, ремесленники, мелкие торговцы, государственные крестьяне.
В 1702 г. упраздняются должности губных старост. Их полномочия были
переданы воеводам и выборным дворянским советам. В 1719 г. губернии были
поделены на провинции, находящиеся под управлением воевод. Вместо бургомистерской палаты был создан Главный магистрат в Петербурге, который заведовал городским хозяйством, полицейскими делами и судом. В городах появились выборные магистраты и ратуши, которые не зависели ни от возглавлявших
губернию губернаторов, ни от воевод, стоявших во главе уездов. Городские магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президентов, двух-четырех бурмистров и двух-восьми ратманов. Они избирались
жителями на сходах, в их ведении находилось все управление городом.
При Екатерине Второй были образованы губернские и уездные дворянские собрания. Они делали представления о своих нуждах, проверяли родословную книгу, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей. Жало-
22
ванная грамота, утвержденная 21 апреля 1785 г. Екатериной Второй, закрепляла
систему органов городского самоуправления, в которую входили городская дума, городской магистрат, устанавливала выборные должности городского главы, бургомистров, которые избирались жителями городов на три года. В «Жалованной грамоте», в качестве особой юридической личности выделено «общество градское». «Градское общество» наделялось правом обладать движимым и
недвижимым и имуществом, собственной казной, пополнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, иных доходов. Городские обыватели, обладавшие необходимым имущественным цензом, объединялись в городское общество, собрание которого избирало городского главу, бурмистров и ратманов в магистрат, а также судей словесных судов, заседателей от
городского сословия – в общие сословные учреждения. Население города делилось на шесть разрядов: домовладельцы, купцы, лица, записавшиеся в цехи,
иногородние и иностранные гости, именитые горожане, посадские, занимавшиеся промыслом, рукоделием или иной работой в городе. Город имел свой
герб и печать. К компетенции городских дум (Общей и Шестигласной) относились вопросы благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и
промыслов, защита сословных прав, надзор за порядком на торгах и базарах. В
целом городское самоуправление находилось под контролем государственных
органов.
На наш взгляд, следует согласиться с теми авторами, которые считают,
что местное самоуправление в его современном понимании в качестве института публичной власти в дореволюционной России стало формироваться в результате Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г.22 До этого момента можно говорить лишь о предпосылках или отдельных элементах местного самоуправления.
22
Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 29; Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Пав-
лушкин А.В. Муниципальное право. М., 2004. С. 27.
23
Земская реформа 1864 г. была половинчатой. Она вводилась лишь в 34 из
69 существовавших на тот момент губерниях европейской части России на
уровне губерний и уездов, не затрагивая волостной уровень.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. на эти органы возлагались следующие задачи:
- заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;
- устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и
путей сообщения, содержимых на счет земства;
- меры обеспечения народного продовольствия;
- заведование земскими благотворительными заведениями и прочими ме-
рами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении
церквей);
- управление делами местного страхования имущества;
- попечение о развитии местной торговли и промышленности;
- участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах,
определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном
здравии и о тюрьмах;
- содействие к предупреждению падежа скота, а также по охранению
хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными23.
В систему земских учреждений входили уездные и губернские земские
собрания и соответствующие земские управы. Земские собрания были выборными органами. Положение, принятое 1 января 1864 г, устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все избиратели
делились на три группы (курии) – уездные землевладельцы; купцы первой и
второй гильдии и владельцы городской недвижимости; сельские общества. На
волостных сходах крестьяне избирали выборщиков, которые потом на специальных съездах избирали установленное число гласных уездного земского собрания. Не допускались на участие в избирательных съездах лица моложе 25 лет;
23
Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. Т. XXXIV. Отд. 1. № 40457.
24
находящиеся под уголовным следствием или судом; иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Избирательный съезд землевладельцев созывался уездным предводителем дворянства, который и председательствовал на нем.
В городском избирательном съезде председательствовал городской голова. Избирательный съезд открывал мировой посредник, позднее – мировой судья. Избирательные съезды имели одно назначение – выборы гласных на три года.
Уездные собрания обычно собирались один раз в год. На первом заседании уездные гласные избирали из своего состава губернских гласных в губернские собрания. В состав губернских собраний входили также предводители
дворянства, председатели управ всех уездов. Обязанности председателей уездных и губернских собраний возлагались соответственно на уездного и губернского предводителей дворянства. Таким образом, земское самоуправление как
бы накладывалось на существующее в России сословное самоуправление.
Дальнейшее развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права, рост городов привели к отмене сословного принципа, но при
этом сохранился имущественный ценз. Была введена прусская трехразрядная
избирательная система, по которой все избиратели вносились в один общий
список по нисходящей сумме уплачиваемых налогов, а затем делились на три
части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов и
избирала треть гласных в городскую думу.
Губернские и уездные собрания осуществляли распорядительную власть
и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии они определяли
основные направления хозяйственной деятельности, рассматривали и утверждали сметы, распределение повинностей, рассматривали жалобы на действия
членов управ, проводили выборы земских должностных лиц, утверждали отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания издавали обязательные для местных земских учреждений постановления24.
Для текущей работы уездные и губернские земские собрания избирали на
три года исполнительные органы - соответствующие земские управы, состоя-
24
Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 115.
25
щие из председателя и членов управы (от 2 до 6 человек). Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, губернской - министром
внутренних дел. Если кандидатура не утверждалась, назначались новые выборы
председателя.
Земские управы осуществляли управление имуществом земства, ведение
хозяйством губернии или уезда в целом, а также составляли губернские сметы
и отчеты, готовили необходимые собранию сведения и заключения, осуществляли надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм,
а также своевременный созыв и открытие (с разрешения губернатора) земских
собраний. На ежегодных сессиях управы отчитывались перед собраниями.
В Положении предусматривалось разграничение полномочий между
уездными и губернскими земскими учреждениями. К обязанностям губернских
учреждений относились дела, касающиеся губернии в целом или нескольких ее
уездов; к обязанностям уездных – дела каждого отдельного уезда. Земские учреждения функционировали на основе самофинансирования. Они наделялись
правом обложения населения целым рядом налогов: на землю, леса, доходные
дома, фабрики, заводы и др. Финансовая поддержка со стороны государства носила строго целевой характер и составляла до 16 % общего земского бюджета25.
Земства особенно преуспели в сфере народного образования и здравоохранения, взяв на себя функции подготовки кадров учителей, открытие собственных школ (особенно на селе).
Положение 1864 г. подчеркивало негосударственный характер земских
учреждений, их независимость и самостоятельность в пределах вверенных им
хозяйственных дел. Однако существовал контроль государства за деятельностью земских учреждений. В масштабах всей страны такой контроль осуществлял министр внутренних дел, в губерниях эта функция возлагалась на губернатора. Ряд постановлений земских собраний подлежал утверждению центральной или местной государственной администрацией. Право окончательного раз-
25
Там же. С. 123.
26
решения всех споров земских учреждений с органами государственной власти
принадлежало Правительствующему Сенату как высшей судебной инстанции.
По Городовому положению 1870 г. хозяйство и благоустройство городов
передавались органам городского самоуправления. Этот документ закрепил
следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание, городская дума – распорядительный орган, и городская управа – исполнительный орган. Дума и управа избирались на четыре года.
Разногласия думы и управы разрешал губернатор. Городские головы губернских городов утверждались в должности министром внутренних дел, головы других городов – губернатором.
К компетенции органов городского самоуправления были отнесены следующие направления деятельности:
- управление городским хозяйством;
- устройство и содержание городских улиц, площадей, мостовых, тротуа-
ров, общественных садов, бульвар, водопроводов,. сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, гатей и переправ, освещение улиц;
- обеспечение населения продовольствием, устройство рынков и базаров:
- участие в попечении народного здравоохранения и образования;
- принятие мер по борьбе с пожарами и другими бедствиями;
- устройство благотворительных заведений;
- содействие в развитии торговли и промышленности, устройство приста-
ней, бирж и кредитных учреждений;
- устройство театров, библиотек и других подобных заведений;
- представление правительству сведений по предметам, касающимся го-
родских потребностей26.
Городские избирательные собрания собирались для избрания всесословного представительного органа - Городской думы. Выборы проводились один
раз в четыре года. Избирательное право предоставлялось всем горожанам, независимо от сословной принадлежности, если они отвечали следующим требова-
26
Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. Т. XLV. Отд. 1. № 48498.
27
ниям: были российскими подданными старше 25 лет; владели в пределах города недвижимостью, подлежавшей оценочному сбору или выплачивали в городскую казну сбор со свидетельств (купеческого, промыслового, приказчичьего
первого разряда) или с билетов на содержание промышленного заведения; проживали в городе в течение последних двух лет перед выборами (хотя бы и с
временными отлучками); не имели недоимок по городским сборам.
Гласные избирали городского голову, который председательствовал в думе. Из своего состава дума избирала подотчетный ей исполнительный орган –
городскую управу, в чью компетенцию входило ведение дел городского хозяйства и общественного управления. Она исполняла определения думы, собирала
необходимые сведения, составляла проекты городских смет, взимала сборы (на
установленных думой основаниях), отчитывалась перед думой.
Городской голова после избрания должен был пройти процедуру утверждения губернатором (в уездных городах), либо министром внутренних дел (в
губернских). В столичных городах он утверждался императором. Наиболее
важные постановления городских дум – о займах, поручительствах или гарантиях от имени города, превышавших определенную сумму, об утверждении или
изменении планов городов – нуждались в утверждении министром внутренних
дел или губернатором.
В 1890-х гг. самостоятельность органов земского и городского самоуправления была существенно сужена. Появились новые Положение о земских
учреждениях (1890 г.) и Городское положение (1892 г.), согласно которым выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Предпринятые изменения в общем виде свелись к усилению государственного
контроля над земствами, в земстве была усилена роль дворянства, крестьяне
лишились права избирать гласных.
Городовое положение 1892 г. внесло коррективы в систему городских
выборов - налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательными правами наделялись лица, владеющие в пределах города не менее одного года на
28
праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом
стоимостью от 300 до 3 тыс. руб., а также лица, содержащие в пределах города
не менее года торгово-промышленное предприятие.
Характер организации власти на местах коренным образом изменился после Октябрьской революции 1917 г. После революции 1917 г. Органы городского и земского самоуправления подлежали упразднению как институты буржуазной государственности. Ликвидация старых органов самоуправления проводилась в соответствии с циркуляром Наркомата внутренних дел от 6 февраля
1918 г., роспуску подлежали городские и земские органы местного самоуправления, выступающие против советской власти, а остальные органы вливались в
аппарат местных Советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную самостоятельность и независимость местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата, являвшегося по
своей природе государством с жестко централизованной системой управления27.
В основу организации власти был положен принцип «демократического
централизма», в соответствии с которым единственными органами государственной власти признавались Советы народных депутатов, объединенные в единую систему.
В Конституции РСФСР 1918 г получила свое закрепление система местных органов государственной власти. В нее входили областные, губернские
(окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и
сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Местные
Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались
на основе многоступенчатых выборов. Право избирать и быть избранными в
Советы имели граждане РСФСР, достигшие 18 лет, независимо от вероиспове-
27
Основы муниципального права Российской Федерации. С. 12.
29
дания, национальности, пола. Запрещалось избирать и быть избранными лицам,
прибегающим к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущим на нетрудовые доходы, монахам и духовным служителям церкви, умалишенным, лицам, осужденным за корыстные и порочащие преступления.
Советы рассматривались как представительные органы, сочетающие в
своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Они состояли из депутатов, которые осуществляли свои
полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью.
При Советах формировались исполнительные комитеты, которые формально
должны были исполнять решения Совета. Они находились в двойном подчинении: с одной стороны, Советам, которые их формировали, с другой - вышестоящим исполнительным органам соответствующего профиля, что фактически
ставило местные Советы в зависимость от исполнительно-распорядительных
органов.
После принятия Конституций СССР 1936 и РСФСР 1937 гг. была упразднена система съездов Советов, все местные представительные органы государственной власти стали именоваться Советами трудящихся (позднее - Советами
народных депутатов) и избирались сроком на 2 года.
Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического
развития советского государства. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала
срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с
изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. срок полномочий
местных Советов был увеличен до 5 лет.
Исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов. Исполнительные органы были
подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. В ведении вышестоящих Советов находилось нормотворчество и плановорегулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство
30
деятельностью нижестоящих органов государственной власти, их акты были
обязательны для исполнения нижестоящими органами власти. Вышестоящие
Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих
Советов, которые были им подотчетны.
Вопросы в пределах своей компетенции рассматривались местными Советами на сессиях, созывавшихся исполнительными комитетами. На сессиях
Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов
управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов,
образуемых местными Советами. Продолжительность сессии Совета составляла один день.
Принцип полновластия Советов народных депутатов никогда не был реальным. Всей полнотой власти обладала такая государственная надстройка как
КПСС. В СССР произошло жесткое сращивание государственного и партийного аппарата. Советы должны были оформлять решения, принятые на партийных
съездах.
С началом политических и экономических реформ в стране в конце 1980х годов встал вопрос об изменении механизма власти на местах. 9 апреля 1990
года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и
местного хозяйства в СССР». В соответствии с ним система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В законе впервые было закреплено понятие муниципальной (коммунальной) собственности. 6 июля 1991 г.
принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который
также создал определенные предпосылки дальнейшего реформирования местной власти.
Существенным толчком преобразований местной власти в 1988-90 гг. послужило осознание обществом оторванности местных органов от интересов населения и низкий уровень их профессионализма. Было решено создать в Советах президиумы – собственные постоянно действующие руководящие органы,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]