Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
181
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет положение о том,
что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131)
202
. В.В. Пылин
203
считает, что применительно к со-
вокупности органов местного самоуправления необходимо применять понятие
«система», а понятие «структура» – к определенным ее органам, в силу чего население должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования, структуру же этих органов целесообразно определять представительным
органам и главам муниципальных образований.
В философии понятие «система» определяется как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство
204
, а «структура» - это совокупность устойчи-
вых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе
205
. Хотя единой точки зрения нет, однако в большинстве случаев в качестве наиболее широкого рассматривается понятие «система», характеризующее все множество проявлений некоего сложного объекта (его элементы,
строение, связи, функции и т.д.). Структура выражает лишь то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы.
Трудно согласиться с В.В. Пылиным в том, что население определяет не
структуру, а систему органов местного самоуправления. Население не определяет основополагающих принципов организации совокупности муниципальных
органов власти, их функции и задачи, т.е. всего множества проявлений и вариантов функционирования органов местного самоуправления.
202
Законодательство зарубежных государств по-разному решает вопрос о структуре органов ме-
стного самоуправления. Зачастую местным властям оставляется возможность выбора в хартиях местного самоуправления определенных альтернативных решений в организационной сфере. Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального
управления, а штата Нью-Джерси – 14 (см., напр.: Черкасов А. И. Указ. соч. С. 44).
203
Муниципальное право Российской Федерации / Ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2000. С. 340.
204
Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 610.
205
Там же. С. 657.
182
Такие принципы уже содержатся в Конституции Российской Федерации
1993 г., федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. Это
общее описание системы местных органов власти (местное самоуправление
осуществляется через выборные и иные органы), установление исключительных полномочий представительных органов муниципального образования и др.
Понятие структура «органов местного самоуправления» включает перечень
конкретных органов, входящих в систему органов местного самоуправления.
Такой перечень определяется уже не Конституцией Российской Федерации и
законами, а населением муниципального образования самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования
Е.В. Мирошниченко
207
отмечает, что согласно узкому толкованию
206
.
«структура» представляет собой совокупность имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и
полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие
«структура органов местного самоуправления включает также внутреннее
строение представительного и исполнительного органа. По ее мнению, население самостоятельно определяет «структуру органов местного самоуправления»
и в широком, и в узком ее толковании.
206
При рассмотрении вопроса о соотношении понятий «система органов местного самоуправле-
ния» и «структура органов местного самоуправления» важную роль может сыграть практика Конституционного суда Российской Федерации. Так, при разъяснении понятий «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти» Конституционный суд дал официальное толкование о том, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» и иных федеральных законов. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных
органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий (См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76
(часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 1999. № 3). Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также исходит из
этих позиций, определяя в ч. 6 ст. 34 структуру органов местного самоуправления именно как перечень этих органов.
207
Конституция Российской Федерации. Комментарий / Ред. Б.Н. Топорнин, Ю.М. Батурин, Р.Г.
Орехов. М., 1994. С. 556-557. сходной позиции придерживается и А.С. Саломаткин (См.: Кокотов
А.Н., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 215).
183
В соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления в случае
образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального
образования определяется населением на местном референдуме или предста-
вительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Решение об определении структуры органов местного самоуправления на местном референдуме принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствую-
щей инициативы граждан. В случае отсутствия такой инициативы структура
органов муниципальной власти определяется представительным органом вновь
образованного муниципального образования после его избрания. Несмотря на
спорность такого предписания относительно его соответствия Конституции
Российской Федерации
208
, можно признать такое решение вопроса о структуре
органов муниципальной власти вполне удачным. Таким образом, новый закон
обеспечивает гарантированность определения структуры при отсутствии ак-
тивности населения в решении данного вопроса.
Население непосредственно не может разработать структуру органов местного самоуправления. Необходимость включения в нее тех или иных органов
должна быть обоснована с учетом порядка их взаимодействия и взаимоотношений в целом, а также с учетом расходов, которые потребуются на содержание
этих органов. В любом случае проекты структуры составляются специальной
рабочей группой (или несколькими рабочими группами), а уже возможные её
варианты определяет население муниципального образования.
На наш взгляд, нельзя согласиться с Е.В. Мирошниченко в том, что население самостоятельно определяет и структуру органов местного самоуправле-
208
Как уже отмечалось, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура ор-
ганов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом Основной
закон не предусматривает решение вопроса о структуре органов муниципальной власти представительным органом, либо иным способом.
184
ния, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Если следовать такому
толкованию, получается, что в каждом случае изменения внутренней организации отдельного органа местного самоуправления (а меняться она может достаточно часто с целью наиболее эффективной реализации органами своих полномочий) необходимо организовывать референдум. Организация референдума –
процесс длительный и трудоемкий, требующий определенных финансовых затрат и материального обеспечения. Новый Федеральный закон от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» определил, например, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Внутренние структуры иных органов местного самоуправления в случае их формирования должны определяться в порядке, установленном уставом муниципального
образования (ч. 3 ст. 34). Таким образом, учитывая, что по новому закону устав
муниципального образования принимается исключительно представительным
органом муниципального образования (ч. 10 ст. 35), население не может участвовать в утверждении внутренних структур каждого конкретного органа местного самоуправления. Население определяет перечень органов местного самоуправления, составляющих структуру в конкретном муниципальном образовании.
Такое положение согласуется и со ст. 6 Европейской Хартии местного
самоуправления, которая предписывает, что «местные органы власти должны
иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений,
сами определять свои внутренние административные структуры, которые
они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные ор-
185
ганы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения. Причем, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования)
209
является обязатель-
ным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
210
.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы
организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за
счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования
должны обязательно закрепляться в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе
как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Вопрос о
структуре органов местного самоуправления решает представительный орган
муниципального образования, принимая или изменяя устав своего муници-
209
Ранее действовавший Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих прин-
ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал лишь обязательность наличия выборных органов местного самоуправления. Иные органы могли образовываться
в соответствии с уставом муниципальных образований.
210
Имеются в виду поселения, в которых численность жителей, обладающих избирательным
правом, составляет менее 100 человек. В этом случае представительный орган не формируется, а его
полномочия осуществляются сходом граждан.
186
пального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока
полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и
дополнений.
Система органов местного самоуправления должна формироваться в соответствии с едиными принципами. К таковым можно отнести: 1) обязательность наличия представительного органа муниципального образования, главы
муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; 2) самостоятельность осуществления органом местного самоуправления своих полномочий; 3) подконтрольность органов и должностных лиц муниципального образования представительному органу местного
самоуправления; 4) разграничение полномочий между органами местного самоуправления на основе приоритета представительного органа
211
при ограни-
чениях, сдержках со стороны другого; 5) взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Классификацию органов местного самоуправления можно провести по
различным основаниям.
По субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть
разделены на образуемые непосредственно населением и формируемые иными
органами и должностными лицами местного самоуправления.
По способу формирования различают выборные и назначаемые муници-
пальные органы.
В зависимости от способа принятия решений муниципальные органы
власти можно разделить на коллегиальные и единоначальные.
211
На принцип приоритетности представительных органов в системе органов местного само-
управления указывают и иные авторы (см., напр.: Пылин В.В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 7-8. С. 30).
187
По характеру компетенции можно выделить органы местного само-
управления общей и специальной компетенции.
2. Представительный орган местного самоуправления.
Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от
его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты
представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и
тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и
тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество.
Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности
мнения и интересы различных общественных слоев
212
.
Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать
волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный
характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изме-
нений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соот-
ветствии с федеральным законодательством о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
212
Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность предста-
вительных органов власти / Колл. авторов. М., 1999. С. 33.
188
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, нахо-
дящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в органи-
зациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов
местного значения. Иные полномочия этих органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Представительный орган любого муниципального образования осуществ-
ляет три функции – правотворческую, учредительную и контрольную. Основная функция любого представительного органа власти, в том числе представительного органа муниципального образования – принятие общеобязательных
нормативно-правовых актов. Нормотворческий процесс
213
в муниципальном
образовании имеет схожие черты с законотворческим процессом на федеральном и региональном уровне.
Нормативно-правовой акт, принятый представительным органом муни-
ципального образования, направляется главе муниципального образования для
подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся
главой местной администрации, имеет право его отклонить. В этом случае указанный нормативно-правовой акт в течение 10 дней возвращается в представи-
213
См., напр.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской
Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Омск. 1998; Борисов А.С. Правотворческий процесс
в муниципальных образованиях Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Москва,
1999; он же. Актуальные проблемы правотворческого процесса в муниципальных образованиях
Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 2. С. 21-24;
Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
189
тельный орган с мотивированным обоснованием отклонения или с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального
образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается
представительным органом. В случае одобрения при повторном рассмотрении
указанного правового акта в ранее принятой редакции большинством не менее
двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, глава муниципального образования обязан в течение семи дней подписать
его и обнародовать.
Учредительная функция представительного органа выражается, напри-
мер, в выборах главы муниципального образования, формировании иных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставом
муниципального образования.
Контрольная функция предполагает заслушивание отчетов должностных
лиц, включая главу муниципального образования, о выполнении планов и программ развития муниципального образования, отчета о исполнении местного
бюджета, контроль за исполнением всеми органами местного самоуправления
своих полномочий по решению вопросов местного значения.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на
муниципальных выборах. Численность депутатов представительного органа по-
селения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального
образования и не может быть менее числа, установленного в законе.
Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
устанавливает минимальное число депутатов представительных органов поселений, включая городской округ, которое зависит от численности населения. В
частности такая численность не может быть менее:
7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
190
25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.
Представительный орган муниципального района может быть сформиро-
ван по двум вариантам: 1) он может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из
своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения
поселения нормой представительства; 2) может избираться на муниципальных
выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при
тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения
определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10
человек.
Представительный орган муниципального образования может осуществ-
лять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Структура представительных органов местного самоуправления.
Структура представительного органа муниципального образования характеризует численный состав представительного органа, его внутреннее строение и
устройство. Структура представительного органа закрепляется в целом в уставе
муниципального образования и получает свою конкретизацию в регламентах,
принимаемых представительными органами.
Возглавляет представительный орган его председатель. В соответствии с
уставом муниципального образования председатель может быть избран из состава депутатов представительного органа либо исполнять полномочия председателя представительного органа может глава муниципального образования.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]