Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
101
2. Объект правоотношений - это то, на что направлена деятельность оп-
ределенных участников в этом отношении, то, по поводу чего могут возникать
правовые связи между участниками муниципально-правовых отношений, на
что направлены права и обязанности субъектов.
В юридической науке существуют, по меньшей мере, две теории, различно объясняющие, что может выступать в качестве такого объекта
136
. Одна из
них называется монистической (теория единого объекта), другая - плюралистической (теория множественности объектов).
В соответствии с первой теорией объектом правоотношения является то,
на что направлено или на что воздействует правоотношение. Но воздействовать право может только на поведение людей. При этом как субъективные права, так и юридические обязанности направлены на обеспечение в интересах
управомоченного определенного поведения обязанного лица. То поведение обязанного лица, на которое вправе притязать управомоченный, и составляет по
этой теории юридический объект правоотношения
137
.
Подобный подход подвергся критике в научной литературе в связи с тем,
что он не может быть применен ко всем правоотношениям. Поэтому плюралистическая теория объекта правоотношения не сводит последний только к поведению обязанного лица, а понимает под объектом различные социальные блага
(социальной ценности)
138
. Это могут быть материальные блага - вещи, а также
продукты духовного творчества, личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство человека), само поведение участников правоотношения и результаты поведения (доставка груза к месту назначения по договору
перевозки, возврат долга). Такую теорию объекта точнее было бы назвать не
«плюралистической», а ценностной. Действительно, поскольку правовое отношение представляет собой телеологическое (целенаправленное) отношение, то
136
См.: Поляков А.В. Указ. соч. С. 751-752.
137
См.: Иоффе О.С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М., 1961. С. 230.
138
В аксиологии, признающей объективный характер ценностей, последние отличаются от благ.
Блага при этом понимаются как вещественные носители ценностей, т.е. свойства, которым вещи обязаны человеческому отношению к ним (см.: Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и современная теоретическая
социология: Актуальные проблемы веберовского социологического учения. М., 1998. С. 52).
102
объектом такого отношения будет то, на что направлены действия участников
отношения по реализации своих прав и обязанностей и соответственно, на что
интенционально направлено их правовое сознание. Поскольку действия правообязанного направлены на удовлетворение интересов управомоченного, а реализация правомочных интересов есть эйдетическая ценность, то и общим объектом правовых отношений являются самые разнообразные ценности. (Специальным объектом правоотношений можно считать конкретные материальные и
нематериальные объекты - носители ценностных свойств)
139
.
В качестве общего объекта муниципально-правовых отношений можно
назвать деятельность населения муниципального образования и формируемых
им муниципальных органов, направленную на решение вопросов местного значения и реализацию отдельных государственных полномочий.
К числу конкретных объектов муниципально-правовых отношений относятся те реальные блага, к обладанию которыми стремятся стороны правоотношения. В качестве конкретных объектов муниципальных правоотношений
могут выступать:
а) материальные блага (объекты материального мира): например, терри-
тория муниципального образования, отдельные природные ресурсы (земля, недра и т.д.), находящееся в муниципальной собственности имущество;
б) личные нематериальные и духовные блага (нематериальные объекты образование, культура, здравоохранение).
Большинство авторов придерживается точки зрения, согласно которой
содержание любых (в т.ч. муниципальных) правоотношений имеет двойственный характер. Поскольку правоотношение - это опосредованное правом общественное отношение, оно представляет собой своеобразный синтез фактического и юридического. Соответственно и различают материально-фактический и
формально-юридический аспекты содержания правоотношения, последовательно выступающие на первый план в процессе его реализации.
139
Поляков А.В. Указ. соч. С. 752.
103
Фактическим содержанием правоотношения является поведение участников общественных отношений. Юридическое содержание правоотношения составляют права и обязанности их субъектов (участников, сторон).
Более аргументированной по этому вопросу представляется точка зрения
А.В. Полякова. Он предлагает выделять содержание и форму правоотноше-
140
ний
. Содержанием правового отношения является само поведение участни-
ков правового отношения, реализующих свои права и исполняющих свои обя-
занности. Правовое отношение не существует вне поведения его участников.
Причем содержанием правоотношения является лишь та часть поведения субъектов, которое имеет юридическое значение
141
. Однако поведение, не имеющее
формы, не является содержательным поведением. Содержательное, осмысленное поведение есть поведение соразмерное, соответствующее определенной
мере. Такой мерой для субъекта является правовая норма. Поэтому поведенческие акты, совершаемые в соответствии с правовой нормой, получают свою
правовую форму, форму субъективных прав и юридических обязанностей. Таким образом, субъективные права и юридические обязанности являются фор-
мой правоотношения.
Применительно к муниципально-правовым отношениям права и обязан-
ности субъектов (полномочия органов, должностных лиц) возникают в сфере
осуществления функций местного самоуправления. Так, к примеру, праву граждан на правотворческую инициативу корреспондирует обязанность органов
муниципальной власти рассмотреть вносимые предложения и довести мотивированное решение по результатам рассмотрения в письменной форме до сведения внесшей предложения инициативной группы граждан (ст. 26 Федерального
закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Классификация муниципально-правовых отношений может проводиться
по различным основаниям.
140
Поляков А.В. Указ. соч. С. 752-756.
141
Подобная позиция высказывалась некоторыми авторами и в советское время (см., напр.: Тео-
рия государства и права. 2-е изд. / Под ред. А.И. Королева и Л.С. Явича. Л., 1987. С. 412-413).
104
В.И. Фадеев с учетом их содержания выделяет следующие группы муни-
ципально-правовых отношений: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных
образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность
органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий
142
.
В зависимости от выполняемых функций можно выделить учредитель-
ные, правоустановительные, охранительные муниципально-правовые правоотношения.
Учредительные правоотношения выражают особое правовое состояние
субъектов таких отношений, наиболее значимые, универсальные связи между
ними. Примером может служить отношения, возникающие из предписаний ст.
12 Конституции Российской Федерации. Таковыми являются отношения самостоятельности и гарантированности института местного самоуправления в правовой связи с государством, общие отношения, вытекающие из закрепленной
конституционной нормой обособленности органов местного самоуправления от
системы органов государственной власти. Такие отношения некоторые авторы
именуют статутными. Эти отношения предопределяют все иные, более конкретные муниципально-правовые отношения.
Правоустановительные (регулятивные) правоотношения возникают при
реализации прав и обязанностей субъектов, определенных установительной
нормой.
В отличие от учредительных и правоустановительных правоотношений
охранительные правоотношения возникают прежде всего в результате неправомерного поведения их субъектов как негативная реакция на это со стороны
государства. Таковыми являются, прежде всего, отношения ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления. Они не имеют широко
распространения, но это не умаляет их роль в обеспечении правопорядка. По-
142
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 26-27.
105
требность в них обнаруживается всякий раз, когда права каких-либо субъектов
местного самоуправления, интересы местного сообщества нуждаются в государственно-правовой защите.
По характеру действий муниципально-правовые отношения делятся на
материальные и процессуальные. В материальных правоотношениях реализуется само содержание права и обязанности, через процессуальные - порядок реализации правовых действий, т.е. некая процедура (например, порядок выдвижения инициативы о проведении местного референдума).
Основанием для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений являются разнообразные юридические факты.
Например, основанием учредительных муниципально-правовых отношений является факт признания и закрепления в Конституции Российской Федерации
института местного самоуправления. Нередко для возникновения или прекращения правоотношения требуется не один, а несколько юридических фактов,
необходимая совокупность которых называется юридическим составом.
Дополнительная литература по теме
Нормативно-правовые акты:
1. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Евро-
пейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной ре-
гистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108
Монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи:
1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в Рос-
сийской Федерации: Учебное пособие. М., 2002.
2. Акмалова А.А. Правовые основы деятельности муниципальных органов.
М., 2000.
106
3. Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
как источник муниципального права // Местное право. 2002. № 5-6.
4. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М.,
2005.
5. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федера-
ции. М., 2002. С. 281-325.
6. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, тех-
ника, эффективность: сборник статей / Под ред. В.М. Баранов. Н. Новгород,
2002.
7. Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного
самоуправления в России. М., 1999.
8. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: пробле-
мы правового регулирования. М., 2006.
107
Тема 4. Территориальные основы местного самоуправления.
1. Административно-территориальное деление
субъектов Российской Федерации.
Осуществление власти в государстве и обществе связано с территориальным устройством. Каждый уровень власти реализует свои властные функции в
границах определенной территории для организации наиболее эффективного
управления в обществе. Местное самоуправление представляет собой одну из
форм осуществления власти на местах, в силу чего необходимо выяснить пространственный, территориальный масштаб, в пределах которого реализуется
данный властный институт.
Поскольку Россия является федеративным государством, вопрос о ее административно-территориальном устройстве должен решаться на двух уровнях
– федеральном и субъектов Федерации. Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным
конституционным законом (ч. 2 ст. 65)
143
. Границы между субъектами Россий-
ской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).
Правовая основа формирования и функционирования территориального
деления в субъектах Российской Федерации представляет сложную систему
юридических норм, поскольку территория каждого субъекта Федерации есть
составная часть единой государственной территории России, а территориальное
устройство государства обеспечивает решение множества задач. Оно имеет целью сформировать пространственные формы эффективного функционирования
публичной власти, в том числе государственной и местной; создать благоприятные условия для оптимального осуществления хозяйственной деятельности и
143
См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке приня-
тия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (часть 1). Ст. 4916.
108
способствовать удовлетворению насущных интересов и потребностей населения в сфере социально-бытового обслуживания
144
. Как отмечал В.А. Ржевский,
«все без исключения юридические отношения совершаются в пределах территории соответствующего государства, поэтому их регулирование осуществляется с учетом воздействия территориального принципа»
145
.
Статья 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов относит ряд вопросов, имеющих
прямое либо косвенное отношение к территориальной организации различных
сфер жизнедеятельности государства и общества. В их числе выполнение международных договоров Российской Федерации (п. о) ч. 1 ст. 72); административное, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство
о недрах, об охране окружающей среды (п. к) ч. 1 ст. 72); установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. н) ч. 1 ст. 72); режим пограничных зон, обеспечение общественной безопасности (п. б) ч. 1 ст. 72); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. в)
ч. 1 ст. 72); природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. д) ч.
1 ст. 72); разграничение государственной собственности (п. г) ч. 1 ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. м) ч. 1 ст. 72); обеспечение соответствия основных законов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п. а) ч. 1 ст. 72).
Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих
полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). В целях обеспечения реализации
Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, по-
144
См.: Территориальное устройство субъектов Российской Федерации // Конституционное пра-
во субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 308.
145
Ржевский В.А. Территориальная организация советского государства. Саратов, 1966. С. 5-6;
См. также: Саломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск,
1996; Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.
109
вышения эффективности деятельности федеральных органов государственной
власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений в
2000 г. были образованы семь федеральных округов. Реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа обеспечивает Полномочный представитель Президентом Российской Федерации
146
.
В соответствии со ст. 74 Конституции Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ,
пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения
товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны
природы и культурных ценностей.
На формирование и развитие территориальной организации субъектов
Федерации федеральное законодательство оказывает существенное воздействие. В этой сфере принимаются различные федеральные законы, устанавливающие жесткие требования по решению территориальных вопросов. Например, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях
географических объектов»
147
урегулировал порядок присвоения наименований
и переименования таких географических объектов, как республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа,
города и иные поселения, районы, волости.
На основе федерального законодательства и в соответствии с ним развивается законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее вопросы административно-территориального устройства. Между субъектами Российской Федерации существуют различия по величине территории, специфическим особенностям, численности и плотности населения, национальному соста-
146
См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном пред-
ставителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства
Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.
147
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5718.
110
ву. В конституциях (уставах), специальных законах субъектов Российской Федерации определяются принципы административно-территориального состава,
схемы административно-территориального деления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проблемам территориальной организации, регулируются
иные вопросы.
Таким образом, под территориальным устройством понимается
сложная система пространственной организации общественных отноше-
ний, цель которой обеспечить эффективное функционирование всех форм
публичной власти и сформировать оптимальные условия хозяйственно-
экономической деятельности
148
.
Местное самоуправление теснейшим образом связано с территориальным
устройством государства. Важнейшим вопросом является определение критериев организации территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Любому государству, признающему местное самоуправление, необходимо определить тот уровень, на котором целесообразно организовать муниципальную власть.
Проблема заключается в том, что границы местного самоуправления не
всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц. Решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления связывается прежде всего с социально-экономическими факторами. Сам термин
«поселения», используемый Конституцией Российской Федерации, обозначает
не административную, а социально-экономическую категорию, в связи с вопросом о территории учитываются социально-экономические факторы – исторические и иные местные традиции. К таковым можно отнести национальный состав населения, демографические особенности, культурные традиции, сложившиеся транспортные коммуникации, традиционное тяготение к каким-либо
центрам, социально-бытовая инфраструктура, экономическая адекватность тер-
148
Территориальное устройство субъектов Российской Федерации. С. 315.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]