Муниципальное право России. Учебник

Местное самоуправление представляет собой целостную систему общест­венных отношений, связанных с решением некоторой части публичных дел на определенной территории определенными специальными субъектами – органа­ми местного самоуправления либо непосредственно населением. Отношения эти складываются по поводу реализации власти на местном уровне в достаточ­но специфичных формах. Связано это с предоставлением субъектам муници­пальной власти определенной самостоятельности в решении своих вопросов.

1) Они имеют локально-территориальный характер; речь идет об отноше-

ниях, возникающих в специфических территориальных формах, которые зако­нодательно оформляются как «муниципальные образования». Закон устанавли­вает критерии выделения таких территорий, исходя при этом из реальных воз- можностей самостоятельного решения вопросов, определяемых в качестве «вопросов местного значения» для данного вида территориального образова­ния.

4) Обязательным субъектом данных отношений выступает орган (долж­ностное лицо) местного самоуправления либо иные субъекты муниципальной власти.

1. Общественные отношения, определяющие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении. Эти отношения составляют саму основу муници-

2. Отношения, возникающие по поводу организации и функционирования органов муниципальной власти. Это отношения, определяющие систему орга­нов и должностных лиц местного самоуправления, принципы разграничения предметов ведения и полномочий между ними, основы их взаимоотношений с государственными структурами, гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, а также отношения, связанные с ответствен­ностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации – это

первоначального деления системы права на отрасли публичного и частного права. Для публичных отраслей права характерны следующие признаки: 1) ориентация на удовлетворение публичных интересов; 2) одностороннее воле­изъявление субъектов права; 3) широкая сфера усмотрения: 4) иерархические отношения субъектов и соответствующая субординация правовых актов и норм; 5) преобладание директивно-обязательных норм; 6) нормативно­ориентирующее воздействие; 7) прямое применение санкций. Частноправовым отраслям присущи: 1) преимущественная ориентация на удовлетворение част­ных, личных, корпоративных интересов; 2) преобладание диспозитивных норм;

3) равенство субъектов правоотношений; 4) свободное волеизъявление субъек­тов при реализации своих прав; 5) самоответственность по своим обязательст-

В отраслях публичного права преобладает императивный метод, отрасли частного права в большей степени используют диспозитивный метод. Любая отрасль права использует оба указанных метода, но в различном соотношении. Доминирование в какой-либо отрасли одного метода над другим и позволяет отнести отрасль к отраслям частного либо публичного права.

Таким образом, императивный и диспозитивный методы правового регу­лирования являются универсальными. Стоит помнить, однако, что деление пра­ва на публичное и частное носит во многом условный характер. Практически любая отрасль права в различной степени сочетает в себе оба эти начала61.

В юридической науке есть сторонники такой позиции, в соответствии с которой каждая отрасль права имеет свой особенный, индивидуальный, прису­щий только этой отрасли метод правового регулирования. Специфика предмета и индивидуальный метод, по их мнению, указывают на самостоятельность отрасли права. Л.С. Явич полагал, что метод отличается известной замкнуто­стью, поэтому он, как и предмет регулирования, является персональной «визит­кой» любой отрасли права62. Попытки поиска собственного метода правового регулирования предпринимаются и в муниципальном праве. В частности неко­торые авторы указывают на метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования63, метод га-

Данная точка зрения, безусловно, заслуживает внимания. Однако, в лю­бом случае, основой механизма правового регулирования любой отрасли права являются указанные универсальные методы, предопределяющие все иные, бо-

Это не исключает в дальнейшем все большее применение диспозитивного метода, который подчеркивает самостоятельность местного самоуправления, опору на инициативы самого населения. Однако на сегодняшний момент, учи­тывая те сложности, которые возникают в рассматриваемой сфере, включая по­литическую апатию граждан, использовать этот метод следует в разумных пре­делах.

Первичную ячейку в любой системе отрасли права занимают правовые нормы. Нормы группируются, т.е. располагаются в однородные по своему со­держанию комплексы, именуемые правовыми институтами. В свою очередь ин­ституты могут группироваться в подотрасли или части, совокупность которых и представляет ту или иную отрасль права.

По вопросу о системе муниципального права сложилось несколько точек зрения. Одни авторы выделяют в системе муниципального права лишь нормы и отдельные институты69. Другие считают, что в системе муниципального права можно выделить общую и особенную части70, третьи добавляют к ним специ­альную часть71. В литературе также можно встретить такой подход, когда сис­тему муниципального права связывают со структурой Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Следует, однако, отметить, что система отрасли права и система отрасли зако­нодательства (а, тем более, одного юридического документа, пусть даже и ба­зового для этой отрасли) не совпадают, точнее совпадают частично. В выше­указанных целях тем более нельзя ставить в зависимость систему отрасли му­ниципального права от системы законодательства в силу быстрой изменчиво­сти, нестабильности последнего.

Основу системы законодательства образует определенная иерархия: де­ление норм по их юридической силе. Она может быть положена в основу клас-