Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
121
Внутригородская территория города федерального значения – это
часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.
В соответствии с требованиями нового Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации принимаются новые законы
154
, развивающие принципиально иной подход федерального законода-
тельства к организации территориальной основы местного самоуправления.
3. Установление и изменение границ муниципального образования.
Согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»
границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями указанного Федерального закона. Установление и изменение границы муниципального образования, в конечном счете, влияет на размеры и другие характеристики территории муниципального образования. Критериями выделения
муниципальных образований различного типа являются: 1) численность и
плотность населения; 2) протяженность территории; 3) характер территории
(городская, сельская); 4) наличие условий для самостоятельного решения вопросов местного значения, перечень которых установлен законом для данного
вида муниципальных образований.
Граница муниципального образования – это юридически закрепленная
с той или иной степенью определенности непрерывная пространственная линия, извне очерчивающая территорию муниципального образования.
Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации, на территории которых они распо-
154
См., напр., Закон Волгоградской области от 31 марта 2005 г. № 1038-ОД «Об органах местно-
го самоуправления вновь образованных муниципальных образований» (ред. от 9 августа 2007 г.) //
Волгоградская правда от 2 апреля 2005 г. № 58; от 22 июля 2005 г. № 133; от 13 января 2006 г. № 4;
от 17 августа 2007 г. № 152.
122
ложены. В некоторых субъектах Российской Федерации установление границ
всех муниципальных образований и их статуса производится одним законом. В
таком случае изменение границ муниципальных образований производится путем внесения изменений в указанный закон. В других субъектах Российской
Федерации идут по пути принятия отдельных законов о границе и статусе каждого муниципального образования. Границы и состав территории муниципального образования, утверждаемые законами субъектов Российской Федерации,
указываются в его уставе.
Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством, могут не совпадать с административно-территориальными границами муниципальных образований. Для закрепления границ муниципальных образований при их установлении, изменении могут использоваться три основных способа:
- если муниципальное образование наделяется территорией, совпадаю-
щей с территорией административно-территориальной единицы (населенного
пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);
- если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), - его граница определяется по несовпадающим границам
соответствующих административно-территориальных единиц (населенных
пунктов);
- если муниципальное образование наделяется территорией частично или
полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных
единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном
законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым
ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты,
линии электропередач, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные огра-
123
ждения и т. п. в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных
пунктов).
Установление границ муниципальных образований - необходимый эле-
мент образования новых муниципальных образований на межселенных территориях, создания муниципальных образований путем объединения, разделения,
выделения имеющихся муниципальных образований.
Изменение границ муниципальных образований производится в случае
отнесения отдельных населенных или ненаселенных территорий одних муниципальных образований к территориям других муниципальных образований.
Изменяется граница муниципального образования, в состав которого в результате присоединения входит другое муниципальное образование или из состава
которого выделяется новое муниципальное образование. Изменяться могут
только ранее законодательно установленные границы.
Изменение границ муниципального образования осуществляется по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.
Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления,
органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Проведение изменения границ муниципальных образований требует
предварительного обращения к позиции населения относительно предлагаемого
изменения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
предусматривает две процедуры такого обращения.
124
Если изменение границ связано с переходом отдельных поселений, населенных пунктов (т.е. населенной территории) от одного муниципального образования к другому, то требуется получение согласия населения данных поселений, населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования,
предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.
Если изменение границ связано с переходом от одного муниципального
образования к другому ненаселенной территории (например, участка лесных
угодий), то достаточно учета мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования является формой участия граждан в важнейших вопросах территориального устройства местного самоуправления. Данную форму
нельзя назвать существенно влияющей на принципиальные вопросы организации территориальной основы муниципальной власти. В литературе отмечается,
что гарантии учета мнения населения при соответствующих территориальных
изменениях вряд ли можно назвать хорошо проработанными в научнопрактическом плане
155
, в законодательстве отсутствует механизм разрешения
противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного
самоуправления, закрепленным законом
вает, что основной целью нового закона
156
. Л.Б. Соболева справедливо указы-
157
являлось приближение местного са-
моуправления к населению, поэтому изначально закладывался общепризнан-
155
Бялкина Т.М. Муниципальное образование как пространственная граница осуществления
компетенции местного самоуправления: понятие и признаки // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2006. № 1 (1). С. 96; см., также: Шарнина Л.А. Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6. С. 29-34.
156
См.: Шипов С.В. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного само-
управления в Российской Федерации: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. М., 2005. С. 12.
157
Имеется в виду Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
125
ный принцип формирования местного самоуправления «снизу», т.е. от населения. Вместе с тем отдельные нормы переходных положений закона являются
ярким свидетельством последовательного воплощения в правовой действительности диаметрально противоположного принципа формирования местного самоуправления «сверху», т.е. от государства. Так, в соответствии с п. 1 ст. 85 закона вопросы установления границ муниципальных образований, наделения
муниципальных образований соответствующим статусом решаются без участия
органов местного самоуправления и населения муниципальных образований
соответственно
158
. Как подчеркивает И.В. Бабичев, при определении муниципального образования как субъекта местного самоуправления территориальный
признак не должен доминировать перед социальным
159
.
В результате изменения границ новых муниципальных образований не по-
является.
4. Порядок преобразования и упразднения
муниципальных образований.
Согласно ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразование муниципальных образований – объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение
статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского
округа либо лишением его статуса городского округа. Объединение – слияние
двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование путем прекращения объединяющихся муниципальных образований и
перехода их территории, прав, обязанностей к новому муниципальному образованию. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ
иных муниципальных образования, осуществляется с согласия каждого из по-
158
См.: Соболева Л.Б. Проблемы территориальной организации местного самоуправления в пе-
реходный период // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 2. С. 9.
159
См.: Бабичев И.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник
муниципального права // Местное право. 2002. № 5-6. С. 21.
126
селений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», либо на сходах граждан.
Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения
границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения
населения, выраженного представительными органами каждого из муниципальных районов.
Разделение – это прекращение муниципального образования путем его
разделения на два и более новых муниципальных образований с передачей территории, прав, обязанностей разделяемого муниципального образования вновь
создаваемым муниципальным образованиям. Разделение поселения, влекущее
образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с
учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
Возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных
образований из состава других, присоединения одних муниципальных
образований к другим муниципальным образованиям. Выделение – создание
муниципального образования путем выделения его из состава другого
муниципального образования с передачей выделяемому муниципальному
образованию части территории, а также ряда прав, обязанностей последнего.
Присоединение – прекращение муниципального образования путем его
вхождения в состав другого муниципального образования и передачи
последнему своей территории, прав, обязанностей. В настоящее время порядок
выделения и присоединения муниципальных образований законодательно не
установлен.
127
Преобразование муниципальных образований осуществляется законами
субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного
самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения о
преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о
преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его стату-
сом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и
мнение населения муниципального района выявляются путем голосования,
предусмотренного ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и проводимого раздельно на территории городского поселения и
на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского
поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
В результате преобразования появляется одно или несколько новых му-
ниципальных образований. Преобразование муниципальных образований требу-
ет переходного периода, в течение которого на преобразуемой муниципальной
территории действуют органы местного самоуправления создаваемых и прекращаемых муниципальных образований, принимается устав нового муници-
128
пального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются иные вопросы.
Упразднение муниципального образования – это процесс прекращения
муниципального образования в связи с утратой признака населенности. Юридически данная процедура закрепляется в законе субъекта Российской Федерации об упразднении муниципального образования. Территория упраздняемого
муниципального образования может попасть в разряд межселенных территорий, быть включена в территорию сопредельного муниципального образования,
разделена между сопредельными муниципальными образованиями.
В соответствии со ст. 13.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упразднение поселений допускается на территориях с
низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если
численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и
решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Этот процесс осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов государственной
или муниципальной власти. Инициатива населения об упразднении поселения
оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан,
проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения
оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления,
органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального
образования, в период кампании местного референдума.
129
5. Особенности местного самоуправления в различных
территориальных единицах.
Пространственное оформление публично-властных, социально-
экономических и иных отношений может включать в себя различные территории со специальным статусом. Такие территории могут создаваться для осуществления отдельных функций государственного управления, сохранения и развития традиционных форм хозяйствования коренных малочисленных народов,
для поддержания населенных пунктов особого исторического значения либо
для достижения иных специальных целей
160
.
Организация местного самоуправления на некоторых из таких террито-
рий имеет свои особенности.
В соответствии с российским законодательством специальным статусом
обладают закрытые административно-территориальные образования, наукограды, и приграничные территории.
Кроме того, имеются особенности организации местного самоуправления
в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге
В соответствии с действующим законодательством
162
161
.
. Закрытым адми-
нистративно-территориальным образованием признается имеющее органы
местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого
расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных
и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается
особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.
160
Территориальное устройство субъектов Российской Федерации. С. 331.
161
См., напр.: Самохвалов В.С. Организационно-правовые основы местного самоуправления в г.
Москве: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001; Белкин А.А., Ливеровский А.А., Островская
С.В. Местное самоуправление в городах федерального значения // Актуальные вопросы становления
местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. научных трудов / Отв. ред. А.А. Белкин. М.,
1999.
162
См.: Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административ-
но-территориальном образовании» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915.
130
В настоящий момент на территории России таких образований около сорока. Территория и границы таких образований определяются исходя из особого режима безопасного функционирования специальных объектов, а также с
учетом потребностей развития населенных пунктов.
Особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании в числе прочих мер включает:
- установление контролируемых или запретных зон по границе или в пре-
делах указанного образования;
- ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его
территории;
- ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
- ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской
деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и
(или) постоянное проживание.
Согласно Закону границы закрытого административно-территориального
образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации или иных
территориальных образований. Это вызвано тем, что объекты, находящиеся на
территории таких образований, представляют как потенциальную угрозу для
окружающей среды, так и безопасности государства. Специальные объекты такого рода по возможности создавались в местах, наиболее отдаленных от населенных пунктов.
Закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по следующим вопросам
установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или) объектам, определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования, обеспечения особого режима безопасного
функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]