Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
11
дением новых форм организации власти на высшем уровне, изменением взаимоотношений личности и государства, возникла потребность в преобразовании
местного управления по новому типу. Идеи демократического правового государства предполагали некоторую автономию местных сообществ, устранение
чрезмерной бюрократической опеки центральных органов власти. Понятие
«местное самоуправление» как раз и подчеркивало определенную самостоятельность местной общины по отношению к государству.
Концепция самостоятельности местной общины, предполагающая невмешательство центральных органов государства в дела общины, полностью
соответствовала идеологии индивидуализма, свободного предпринимательства,
была «продуктом либерально-демократического государства ХIХ в.»4. В ее основе лежали взгляды сторонников «естественно-правовой школы» (Дж. Локка и
др.), согласно которым государство создано с целью гарантирования естественных прав и свобод, оно не вправе посягать на эти свободы и должно осуществлять в основном лишь охранительные функции. Либеральная концепция роли
государства нашла отражение, в частности, в работах Ал. де Токвиля5 и Дж. С.
Милля в первой половине ХIХ в., которые считали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими
собственными делами и добровольно объединяющиеся с другими на основе
своих «неотчуждаемых» прав. Государство при этом рассматривается как
сдерживающая инстанция, к которой можно прибегать лишь в крайних случаях,
когда личная инициатива бессильна.
Эти идеи легли в основу так называемых «общественных» теорий местного самоуправления, возникших в Европе в первой половине - середине XIX в.
(в том числе и в России).
Сторонники «теории свободной общины», представители французской и
бельгийской правовых школ (Гербер, О. Лабанд, Э. Мейер, О. Ресслер, А. Токвиль, Турэ, Шеффле и др.), считали право общины на заведование своими соб-
4
Черкасов А.И. Указ. соч. С. 12.
5
Токвиль Ал. (де) Демократия в Америке. М., 1994.
12
ственными делами столь же естественным и неотчуждаемым, как и права и
свободы человека, так как община является первичной по отношению к государству и последнее должно уважать свободу общинного самоуправления. По
их мнению, община «имеет право на самостоятельность и независимость от
центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает
общину, а лишь признает ее»6.
В отличие от этого, приверженцы «общественно-хозяйственной теории»
(Р. Моль, позднее в России А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков и др.) видели противопоставление государства и местных сообществ в четком разделении общественных и государственных интересов и признании за государством и обществом права ведать только своими собственными делами. Государственное
управление и местное самоуправление рассматривались ими как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание – местные интересы, с одной стороны, и общегосударственные (политические) - с другой.
Природа деятельности местных органов власти, избираемых местными жителями, считалась негосударственной, преимущественно хозяйственной7. Местное самоуправление рассматривалось прежде всего как важный «идеологический элемент», как «выражение свободы в обществе, т.е. свободы местных сообществ развиваться в соответствии со своими собственными приоритетами»8.
В главном же положения данных теорий были сходны: признавалось наличие у общин собственных дел, отличных по своей природе от государственных; местные органы власти должны были избираться членами общины и считались негосударственными органами; государство не могло вмешиваться в дела общины, а лишь следило за тем, чтобы община не выходила за рамки своей
компетенции. В силу близости нередко в литературе обе теории объединяют
под одним названием – общественная теория местного самоуправления.
6
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. В 2 ч. М., Л., 1928. Ч. II. С. 236.
7
См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных
земских и общественных учреждений. СПб., 1871. Т. III. C. 1; Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
8
Велихов Л.А. Указ. соч. С. 236.
13
Общественная теория лежит в основе англосаксонской системы местного
самоуправления, сложившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и
ряде других государств. Впервые она нашла отражение в Конституции Бельгии
1831 г., согласно которой наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая четвертая власть – муниципальная. Такой
подход соответствовал определенным условиям того периода. Экономическая
взаимозависимость территорий была слабой, что предопределяло относительную изолированность территориальных единиц, и, соответственно, тенденцию
к управленческой автономии на местах. Каждое местное сообщество решало
исключительно собственные проблемы, практически не интересуясь положением дел в других сообществах. В рамках этого независимость местного самоуправления от государства казалась вполне естественной.
Во второй половине XIX в. общественные теории местного самоуправления подвергаются критическому переосмыслению. Из теорий следовало, что
территория государства должна состоять из территорий независимых самоуправляющихся сообществ, а это могло иметь далеко идущие отрицательные
последствия, опасные для целостности и единства общества и государства.
Англосаксонская модель местного самоуправления сформировалась вследствие
географического положения, особенностей исторического развития и индивидуалистической психологии жителей Великобритании и США, не переживших,
этапа всеобъемлющей централизации государственного управления, которая
стала в течение длительного времени характерной чертой исторического развития целого ряда стран континентальной Европы и России. Простое заимствование организационно правовых форм этой модели не могло привести к реальным
успехам в этих странах9.
На фоне критических замечаний общественных теорий возникла государ-
ственная теория местного самоуправления. Ее главные положения были
сформулированы немецкими учеными-юристами Р. Гнейстом и Л. Штейном, а
9
Основы муниципального права Российской Федерации / Колл. авторов. Волгоград, 1999. С. 6-
7.
14
в России ее поддерживали такие видные юристы, как В.П. Безобразов, А.Д.
Грановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин. Местное самоуправление, по мнению сторонников теории, есть часть общего государственного управления, особая организация государственной власти на местах, основанная на выборных началах. Все полномочия местного самоуправления даны
государством, однако оно осуществляется органами местного сообщества. Н.И.
Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена
системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением»10.
«Государственная теория самоуправления, - пишет Н.М. Коркунов, - видит в
самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение
на местное общество осуществления задач государственного управления», при
этом «органы самоуправления суть не непосредственные органы государства, а
органы местного общества»11. Местные органы получают полномочия от государства, следовательно, нет смысла категорически противопоставлять местное
самоуправление и государство.
На базе этой теории возникла континентальная модель местного самоуправления, которая получила распространение в большинстве стран мира
(континентальная Европа, государства франкоязычной Африки, Латинской
Америки, Ближнего Востока). В этих государствах местное самоуправление сочетается с прямым государственным управлением. Местные сообщества законодательно получают статус свободных и самоуправляющихся, одновременно
оставаясь административно-территориальными подразделениями государства.
Их органы обеспечивают, прежде всего, интересы населения соответствующей
территории и одновременно выступают как представители государства на мес-
10
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. С. 52.
11
Коркунов Н.М. Русское государственное право. Том II. Часть Особенная. СПб., 1913. С. 493.
15
тах. Из этого вытекает необходимость некоторого влияния центральной власти
на кадровый состав органов самоуправления. В целом они являются выборными местными сообществами, но выборность может быть неполной и наряду с
выборными структурами могут существовать и назначаемые12. Представители
центральной власти контролируют деятельность органов местного самоуправления.
Таким образом, модели местного самоуправления различаются по способу формирования органов местного самоуправления, характеру и количеству их
предметов ведения, характеру их взаимоотношений с центральными и региональными органами государственной власти.
По мере практического воплощения теоретических положений о местном
самоуправлении в жизнь взгляды на сущность данного социальноюридического института менялись. Если общественные теории возникли на
фоне буржуазных революций и стали продолжением теории прав человека, то
государственная теория появилась в результате необходимости создания сильной централизованной власти для более эффективного развития капиталистических отношений.
Новые представления о сущности местного самоуправления были обусловлены значительными изменениями в жизни государства и общества. Степень изолированности отдельных территорий заметно снижалась на фоне развития промышленности, роста городов, широкого развития внутренней и внешней торговли. Это привело к большей зависимости отдельных местных сообществ и от общегосударственного политического курса, и от ситуации в других
сообществах. В значительной степени была преодолена разобщенность между
ранее относительно изолированными территориальными единицами, они практически перестали являться самодостаточными.
Усложнение общественной жизни привело к пересмотру роли государства. Идея «государства – ночного сторожа», подразумевающая участие государства лишь в охране прав и свобод граждан, уступает место идее «государства
12
Основы муниципального права Российской Федерации. С. 7.
16
всеобщего благоденствия», согласно которой государство должно взять на себя
основную заботу о благосостоянии населения, определенных жизненных стандартах. Объем функций местных органов власти постепенно стал увеличиваться. Их реализация становиться невозможной без соответствующей помощи со
стороны центральных властей.
Оказывая поддержку местным органам, государство усиливает и контроль в отношении реализации своих программ на местном уровне и соответствующих финансовых потоков. В силу усложнения и профессионализации
управленческих отношений некоторые функции, считавшиеся ранее исключительно местными, стали приобретать характер общенациональных.
Как отмечал Г.В. Барабашев, характеризуя положение местной власти в
странах англосаксонского типа, эволюция местного самоуправления, «многократно усилила государственную природу муниципальных институтов, срастив
местные дела с общегосударственными интересами и поставив выборные муниципальные учреждения в сильнейшую административную и финансовую зависимость от правительства и министерств»
13
.
Постепенно происходила определенная переоценка традиционных ценностей местной автономии и муниципальных свобод. Главный акцент стал смещаться с вопросов свободы и невмешательства со стороны центральных властей в сторону иных более заземленных ценностей, таких, как рациональность,
эффективность, экономия. Местное самоуправление рассматривалось уже не
столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на
местах общегосударственного политического курса14.
Сегодня невозможно рассуждать об абстрактной идеальной или «традиционной» модели местного самоуправления, поскольку в каждом государстве,
где признан данный институт, реализуется собственная уникальная система организации местной (муниципальной) власти, основанная на различных (часто
13
Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 20.
14
Черкасов А. И. Указ. соч. С. 16.
17
комбинированных) теоретических началах и приспособленная к специфике
страны, к тому же постоянно изменяющаяся в процессе деятельности. Еще Н.И.
Лазаревский отмечал, что каждая из теорий и верна и не верна одновременно,
поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводится в абсолют применительно ко всем странам и случаям15. Между
тем, административная система каждого отдельного государства функционирует в рамках определенной политической культуры и традиций, причем особенности такого функционирования обусловливаются многочисленными, порой
трудно определяемыми факторами, связанными со средой, окружающей данную систему. На основе историко-теоретических разработок и опыта зарубежных государств можно выделять лишь наиболее общие признаки, раскрывающие сущность местного самоуправления.
Основным документом, в котором наиболее полно отражается опыт осуществления местного самоуправления на сегодняшний день, является Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. В ней в ст. 3 дано
следующее определение: «под местным самоуправлением понимается право и
реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под
свою ответственность и в интересах местного населения»16.
Данная Хартия закрепляет наиболее общие принципы организации муниципальной власти. Она относит право граждан участвовать в управлении государственными делами к основам демократии, и исходит из того, что это право
непосредственно может быть осуществлено именно на местном уровне. С этой
целью необходимо существование органов местного самоуправления – советов,
или собраний, состоящих из членов, избранных путем свободного, тайного,
равного, прямого и всеобщего голосования. Данные органы в пределах своих
полномочий, установленных законом, обладают полной свободой действий для
реализации собственной инициативы по любому вопросу, не исключенному из
15
См.: Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 50-51.
16
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 15. Ст. 1695.
18
их ведения. Эти принципы должны быть реализованы во всех государствах,
присоединившихся к документу.
Таким образом, местное самоуправление - самостоятельная деятель-
ность муниципальных органов власти, а также населения муниципального
образования по решению в соответствии с законом и имеющимися мате-
риально-финансовыми средствами определенной части государственных
дел в границах муниципального образования, исходя из интересов населения
муниципального образования, его исторических и иных местных традиций
с целью улучшения его благополучия.
Из проанализированных основных характеристик местного самоуправления можно сделать вывод о его двойственной социально-юридической природе:
общественной и государственной одновременно17. Общественная природа местного самоуправления проявляется в следующем. Во-первых, в наличии особых территориально-общественных (местных) интересов (интересов местного
сообщества), не зависимых и даже, в ряде случаев, в чем-то противоречащих
государственным. Во-вторых, в необходимости управления местными делами и
целым рядом дел государственного характера на данном региональном уровне,
исходя именно из интересов местного сообщества граждан, а не только интересов государства. В-третьих, в формировании органов местного самоуправления
самим местным сообществом, перед которым эти органы несут ответственность. В-четвертых, в признании права самого местного сообщества на участие
в осуществлении ряда управленческих функций как непосредственно, так и через различные организационно-правовые формы (структуры).
Государственная природа местного самоуправления выражается, вопервых, в участии муниципальных органов в решении определенной части государственных задач и функций с использованием методов и способов, присущих органам государственной власти. Во-вторых, в установлении предметов
ведения субъектов местного самоуправления государством. В-третьих, в обла-
17
См.: Основы муниципального права Российской Федерации. С. 8-9; Ковешников Е.М. Госу-
дарство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.
С. 25, 57.
19
дании муниципальными органами государственно-властными полномочиями,
обеспеченными мерами государственного принуждения. В-четвертых, в регулировании вопросов местного самоуправления законами государства, производности муниципальных правовых актов от государственного законодательства. В-пятых, в наличии контроля со стороны государства и ответственности органов местного самоуправления перед государством. В-шестых, в частичном
финансировании деятельности муниципальных органов государством.
Двойственной природой местного самоуправления обусловливается его
определение как явления публичного характера, тесно связанного с государством и производного от него.
Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децен-
трализации государственного управления, выраженной в привлечении к
управленческому процессу непосредственно граждан и их органов, для со-
гласования государственных интересов с интересами территорий, на ко-
торых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-
экономического развития этих территорий с целью создания всех условий,
необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.
Местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающего их интересы, и выступающего в
качестве важнейшего условия обеспечения единого процесса управления в
стране.
2. История становления местного самоуправления в России.
Единого мнения по вопросу зарождения местного самоуправления в России не сложилось. Одни авторы связывают появление местного самоуправления еще с дохристианским периодом развития Руси, указывая в качестве древнейших форм народного самоуправления вече и крестьянскую (сельскую) общину18. После принятия христианства (988 г.) контуры самоуправления про-
18
Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М. - Тула,
1997. С. 6; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в
20
явились уже более отчетливо, поскольку расширился круг его субъектов и наряду с производственными и территориальными общинами формируется монастырское и церковное самоуправление19. Другие исследователи в качестве начального этапа возникновения этого института называют рубеж XI-XII вв.,
время появления двух феодальных городов-республик – Пскова и Новгорода.
Главным органом власти вольной городской общины было вече, которое либо
выбирало, либо приглашало князя20. Третьи развитие начал самоуправления в
России связывают с XVI-XVII вв., с периодом отделения городского общества
от сельского21.
Исконной формой самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях, объединявшие несколько семей одного племени и входившие в состав волости, которую возглавляли старосты и сотские.
Главным способом самоуправления в указанных общинах была вечевая демократия, примером которого может служить Великий Новгород вплоть до его
упадка.
Во время царствования Ивана Грозного широкие полномочия были предоставлены старостам, которые избирались населением. Волость была замкнутым мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира
над волостной территорией. Задачами волости являлись охрана внутреннего
порядка, борьба с преступностью, разрешение соседских споров и столкновений. В 15 веке мелкие волости объединились и образовали станы, а крупные
волости были либо переименованы в станы или сохранили свое прежнее название.
В 16 веке произошла замена системы местного управления через наместников и волостелей на губные и земские учреждения. Ведущие позиции в губных органах - губных избах - заняло дворянство, которое избиралось. В уездах,
России. М., 1999. С. 13; Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление (Социальноэкономический анализ). М., 2001. С. 62..
19
Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная прак-
тика. Ростов н/Д, 2000. С. 22-23.
20
Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII-XX в.в.). М., 1998. С. 25-
48.
21
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000. С. 25-32.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]