Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
71
ваясь, муниципальное право демонстрирует новую комплексность, суть которой - в обеспечении приоритета муниципально-правового регулирования над
другими правовыми регуляторами при помощи норм, имеющих исключительно
муниципально-правовую прописку (например, закрепляющих организационные
основы местного самоуправления)»
101
. По мере увеличения законодательства о
местном самоуправлении, его возможной кодификации, с учетом иных рассмотренных выше факторов муниципальное право приобретает характер самостоятельной отрасли в системе российского права.
4. Муниципальное право как научная дисциплина.
Муниципальное право принято рассматривать в трех значениях: муниципальное право как отрасль российского права, муниципальное право как наука,
муниципальное право как учебная дисциплина.
Наука муниципального права – совокупность знаний, идей, теорий о
различных сторонах местного самоуправления, о местной публичной власти, о
формах и способах ее осуществления, о муниципальной службе, о теориях местного самоуправления и практике их реализации. Если муниципальное право
как отрасль права регулирует общественные отношения в сфере местного самоуправления, то наука муниципального права имеет целью изучение общественных отношений в сфере местного самоуправления. Научная дисциплина муниципального права анализирует и обобщает практику деятельности органов местного самоуправления, разрабатывает практические рекомендации по совершенствованию муниципального управления.
Наука муниципального права как одна из научных отраслей права исследует, вырабатывает и систематизирует объективные знания, идеи, подходы, понятия, положения об отрасли муниципального права, предмете и методах регулирования, а также о правотворческой и правоприменительной практике.
Предмет науки муниципального права – местное самоуправление как
политико-правовой институт, муниципальное право как отрасль права, сово-
101
Костюков А.Н. Указ. соч. С. 16.
72
купность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления, муниципальные институты, муниципальная практика
других стран, организационно-правовые формы управления и самоуправления
на местах. Предмет научной дисциплины муниципального права составляют не
только нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в данное время, но и практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах российской государственности, а также зарубежный опыт организации и деятельности
местного самоуправления. Научная дисциплина муниципального права изучает
формы организации местной власти и их правое регулирование, взятые в развитии. Научная дисциплина рассматривает местное самоуправление не только как
форму гражданской самостоятельности и активности, но и осуществление публично-властной деятельности наряду с ее государственной формой реализации.
Она раскрывает содержание принципов, лежащих в основе организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
Методология науки – совокупность приемов, способов исследования
предмета науки, выражения и закрепления научного знания.
Материалистический метод предполагает, что глубинные, сущностные
стороны местного самоуправления и муниципального права обусловлены экономическими отношениями, формами собственности.
Диалектический метод заставляет рассматривать местное самоуправление, отдельные его элементы в свете таких закономерностей, как единство и
борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. В числе методов, раскрывающих диалектический
подход: исторический, генетический, ценностный, движения от абстрактного к
конкретному и наоборот.
Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого, заставляет выявить первопричины того или иного явления в рамках местного са-
73
моуправления. Данный метод дает возможность познать явление, в том числе и
местную публичную власть, на разных этапах развития общества.
Системный метод предполагает раскрытие целостности объекта, выявление многообразных связей в нем, например, изучение местного самоуправления
в системе публичного управления, выявление связей между ее отдельными частями.
Функциональный метод основан на изучении выяснение функций одних
социальных явлений по отношению к другим, например, местного самоуправления по отношению к функциям государства.
Социологический метод основан на получении с помощью анкетирования
(опросов), интервьюирования, наблюдения и других приемов данных о фактическом поведении субъектов муниципально-правовых отношений, например, о
работе органов и должностных лиц местного самоуправления).
Ценностный метод рассматривает муниципальную практику с точки зрения тех или иных общественных интересов.
Формально-юридический метод предполагает исследование внутренней
структуры норм муниципального права и его институтов, анализ правоотношений, функций, а также источников муниципального права.
Сравнительно-правовой метод (метод компаротивистики) используется
для сопоставления различных правовых систем либо отдельных правовых элементов различных государств - законов, юридической практики и т.д. в целях
выявления их общих и особенных свойств, например, сравнение норм муниципального права с нормами других отраслей и установление их общих черт
(формальная определенность, волевой характер и др.) и специфики муниципальных норм (комплексный характер).
Источниками науки муниципального права являются: нормативные акты, судебные решения, теоретические труды, материалы научно-практических
конференций по проблемам местного самоуправления, социологические исследования, практика органов местного самоуправления.
74
Результатом проводимых научных исследований являются рекомендации,
предложения и выводы, направленные на повышение эффективности управленческих отношений в сфере местного самоуправления. Наука муниципального
права также разрабатывает научные понятия и категории, которыми она пользуется для исследования управленческих отношений, реализуемых органами
местного самоуправления.
Система науки муниципального права – совокупность определенным
образом упорядоченных и связанных между собой муниципально-правовых
знаний. В нее включены следующие разделы: введение в муниципальное право,
местное самоуправление в системе народовластия, основы местного самоуправления, предметы ведения и полномочия местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления.
5. Муниципальное право как учебная дисциплина.
Муниципальное право как учебная дисциплина – определенная сово-
купность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность знаний об устройстве местного самоуправления, то
учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального
управления. Изучение учебной дисциплины «Муниципальное право» включено
в учебные планы юридических ВУЗов. Система муниципального права как
учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления.
Изучение муниципального студентами осуществляется на основе части
источников научной дисциплины муниципального права – правовых актов, закрепляющих и регулирующих организацию и деятельность органов местного
самоуправления (Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
муниципальных правовых актов и других нормативно-правовых актов), судеб-
75
ных решений, теоретических трудов ученых, материалов научно-практических
конференций по проблемам местного самоуправления, социологических исследований, практики органов и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальное право теснейшим образом связано с такими учебными
дисциплинами, как «Теория государства и права», «Конституционное право
России», «Конституционное право зарубежных стран», «Административное
право», «Финансовое право».
Задачами данной учебной дисциплины являются:
- обсуждение и более глубокое усвоение студентами вопросов теории му-
ниципального права;
- анализ специфики муниципально-правового регулирования на феде-
ральном уровне, в субъектах Российской Федерации и в отдельных муниципальных образованиях;
- обобщение особенностей развития отдельных институтов муниципаль-
ного права в России;
- решение конкретных задач по отдельным темам дисциплины, рассмот-
рение конкретных ситуаций, подготовка собственных проектов правовых актов;
- приобретение студентами навыков самостоятельного исследования от-
дельных проблем местного самоуправления.
Изучение муниципального права является важнейшей частью общеправовой подготовки студентов образовательных учреждений юридического профиля.
Дополнительная литература по теме
Монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи:
1. Алебастрова И. Конституционные аспекты муниципального права в
постсоциалистических странах // Право и жизнь. 1995. № 7.
2. Бондарь Н.С. Предмет и система муниципального права Российской
Федерации как новой отрасли и учебной дисциплины // Проблемы преподава-
76
ния конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. М.,
1999. С. 162-163.
3. Бялкина Т.М., Карасева М.В. О предметах муниципального и фи-
нансового нрава // Журнал российского права. 1998. № 1.
4. Выдрин И.В. О проблеме отрасли муниципального права // Россий-
ский юридический журнал. 1995. № 2 (6).
5. Дмитриев ЮА., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы
становления отрасли // Право и жизнь. 1994. № 4.
6. Кокотов А.Н. Муниципальное право в российском праве // Право-
ведение. 2004. № 3.
7. Костюков А.Н. Муниципальное право в системе российского права:
стагнация или развитие, а может быть, новая роль? // Государство и право.
2003. № 9.
8. Нормотворчество муниципальных образований России: содержа-
ние, техника, эффективность: сборник статей / Под ред. В.М. Баранов. Н. Новгород, 2002.
77
Тема 3. Правовая основа местного самоуправления.
Муниципально-правовые нормы и отношения.
1. Муниципально-правовые нормы. Понятие и виды.
Первичным элементом системы муниципального права, как и любой другой отрасли права, является правовая норма. Нормам муниципального права
при всем их своеобразии как составной части российского права присущи черты, общие для всех правовых норм. В общей теории права под нормой права
понимается исходящее от государства и охраняемое им общеобязательное (общее) правило поведения, которое предоставляет участникам общественного отношения данного вида юридические права и налагает на них юридические обязанности
102
. В качестве признаков правовых норм указываются также формаль-
ная определенность, обеспеченность мерами государственного принуждения.
Муниципально-правовая норма, как и любая другая норма права, является
властным повелением. Она устанавливается или санкционируется властным органом, выступает как общеобязательное предписание, охраняемое от нарушений предусмотренными государством мерами принудительного воздействия.
Муниципально-правовая норма является правилом поведения общего характера. Она рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а
на тот или иной вид случаев или обстоятельств. Общий характер правовой нормы означает, что она осуществляется всякий раз, когда налицо предусмотренные ею обстоятельства и что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно, вплоть до отмены. Как и все другие правовые
нормы, нормы муниципального права всегда существуют в определенном,
формально закрепленном виде (в законах, иных нормативных актах и других
официальных источниках права). Поэтому такие нормы, являясь официальными, общеобязательными предписаниями государственной или муниципальной
власти, представляют собой формально определенные правила
102
Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 31-32.
103
См., напр.: Пиголкин А.С. Нормы права и их виды // Общая теория права. М., 1995. С. 153-
156; Лейст О.Э. Нормы права // Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М.,
103
.
78
К особенностям муниципально-правовых норм Е.М. Ковешников относит
следующее. Во-первых, они складываются, с одной стороны, из норм, установленных государственными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне, а с другой - из общеобязательных правил поведения, установленных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их
нормотворческой деятельности на местном (внегосударственном) уровне. Вовторых, их специфика заключается в том, что многие из них относятся одновременно к двум отраслям права - комплексной отрасли муниципального права
и основной отрасли - конституционному, административному, финансовому и
иным отраслям права
104
. Здесь следует заметить, что местный уровень не является «внегосударственным», на что мы уже указывали выше. Территория, на
которой осуществляется местное самоуправление, является территорией государства, государственное управление пронизывает всю территорию страны.
Действительно, часть муниципально-правовых норм принимается органами местного самоуправления, формально не входящими в систему органов государственной власти. Это не значит, однако, что эти нормы не носят характера государственных.
Как отмечает С.С. Алексеев, «главная особенность юридической нормы ее государственно-властный характер. Даже в случаях государственного санкционирования того или иного правила (а не только прямого правотворчества)
это правило исходит от государства. Исходит в том смысле, что оно признано
государством и, следовательно, выражает государственную волю, представляет
государство, опирается на его мощь»
105
. В случае принятия муниципально-
правовых норм органами местного самоуправления можно говорить о их санк-
ционировании государством. Органы местного самоуправления не могут сами
присваивать себе функцию правотворчества, являющуюся важнейшей государ-
1999. С. 434-439; Мицкевич А.В. Нормы права // Проблемы общей теории права и государства / Под
ред. В.С. Нерсесянца. М., 2001. С. 248-250 и др.
104
См.: Ковешников Е.М. Муниципальное право. С. 5.
105
Алексеев С.С. Указ. соч. С. 32.
79
ственной функцией. Только государство или отдельные его органы могут санкционировать издание субъектами местного самоуправления правовых норм
106
Следует лишь различать муниципально-правовые нормы, являющиеся результатом предварительного санкционирования в силу ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
107
(таких норм большинство), и
нормы уставов муниципальных образований (ч. 3, 4 ст. 8 Федерального закона
от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
108
) – итог последующего санкциони-
рования, которое выражается в обязательной государственной регистрации уставов
109
.
Нормы муниципального права могут содержаться не только в нормативных актах, принятых органами местного самоуправления, но и иными субъек-
.
тами муниципальной власти. Таковым может быть правовой акт, принятый населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан. В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалась возможность принятия устава муниципального образования двумя способами – населением непосредственно либо представительным органом местного
самоуправления (ч. 2 ст. 8). Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по неизвестным причинам право принятия устава муниципального образования закрепляет исключительно за представительным органом (п. 1 ч. 10 ст. 35). Население непосредственно может принимать устав на
106
Подробнее см.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Рос-
сийской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Омск. 1998; Лопатина С.Н. Правовой акт
органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический
аспект // Правоведение. 2000. № 2. С. 41-51.
107
Соответственно ч. 3-7 ст. 43 нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
108
Соответственно ч. 2 ст. 43, ч. 6 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
109
См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. С. 22; Шабуров А.С. О юри-
дической природе актов органов местного самоуправления // Правовая реформа в России: проблемы
теории и практики. Екатеринбург, 1996. С. 177.
80
сходе лишь в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек (ч. 3 ст. 44). Понятно, что таких поселений немного в сравнении с общим количеством муниципальных образований в России. Во всех остальных случаях население может лишь участвовать в обсуждении устава.
Таким образом, для муниципально-правовых норм присущи следующие
особенности.
1) Нормы муниципального права отличаются по своему содержанию (ре-
гулируют особый комплекс общественных отношений, складывающихся по поводу организации и функционирования институтов местного самоуправления);
2) Они могут устанавливаться, с одной стороны, органами государствен-
ной власти в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровне, а с другой – субъектами муниципальной власти (населением муниципального образования, органами и должностными лицами местного
самоуправления). Несмотря на указанную специфику муниципально-правовых
норм, в частности тех из них, которые содержатся в нормативных актах субъектов муниципальной власти, все они в той или иной мере обеспечиваются государственными средствами гарантирования. Речь идет прежде всего об исходящих от государства и обеспечиваемых возможностью применения силы государственного принуждения юридических гарантиях реализации муниципальноправовых норм, включая их судебную защиту, прокурорский надзор и т.д.
110
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «организационная обособленность
муниципальной власти не отрицает ее государственно-властных начал, что, как
следствие, присуще и муниципальному правотворчеству»
111
.
3) Особенность муниципально-правовых норм заключается в том, что
многие из них относятся одновременно к двум отраслям права - комплексной
отрасли муниципального права и основной отрасли - конституционному, административному, гражданскому, финансовому, земельному, экологическому и
110
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 20.
111
Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. С. 15.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]