Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
141
Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.
3. Формы представительной муниципальной демократии, т.е. осуществление муниципальной власти через органы местного самоуправления, которые
организуют повседневную работу по реализации функций местного самоуправления в муниципальных образованиях. К органам местного самоуправления относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и
иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования
Система местного самоуправления обладает качеством единства. Един-
ство системы местного самоуправления обусловлено ролью и функциями местного самоуправления в обществе и государстве.
Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Она проявляется также и в том, что все организационные формы этой
системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или
подотчетности и подконтрольности. Между всеми организационными формами
местного самоуправления существует тесная организационно-правовая связь
169
.
К принципам организации системы местного самоуправления, помимо
единства, можно отнести приоритетность форм непосредственной муници-
пальной демократии над иными группами форм, соответствие задач, определяемых для каждой из форм, их организационным возможностям, а также мно-
169
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 124.
142
гообразие и достаточность форм в каждом муниципальном образовании. Система местного самоуправления в каждом муниципальном образовании посвоему уникальна и должна обеспечивать выполнение всех задач и функций
местного самоуправления в данном образовании.
2. Формы осуществления населением местного самоуправления.
2.1 Формы непосредственного осуществления населением
местного самоуправления.
Приоритетность форм непосредственной муниципальной демократии над
всеми другими формами в системе местного самоуправления обусловлена конституционным закреплением принципа народовластия. В соответствии с Конституцией Россия провозглашается демократическим государством, в котором
носителем суверенитета и единственным источником власти является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Особой разновидностью социальной власти является государственная
власть, которая осуществляется соответствующим государственным аппаратом,
т.е. совокупностью государственных органов, которые реализуют функции государства. Другой формой народовластия является местное самоуправление –
особый общественный институт, являющийся самостоятельным по отношению
к государственной власти. Через этот институт население имеет возможность
самостоятельно решать определенные управленческие вопросы, возникающие в
месте своего конкретного проживания.
Высшим и непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации»
170
Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
170
местный референдум – это форма
143
прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее
важным вопросам местного значения в целях принятия решений,
осуществляемого посредством голосования граждан Российской
Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, место
жительства которых расположено в границах муниципального
образования. В местном референдуме имеют право участвовать граждане
Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах
муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в
местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления
при тайном голосовании. Местный референдум должен проводиться в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом
муниципального образования. Порядок подготовки и проведения местного
референдума регулируется законом субъекта Российской Федерации.
Принципы проведения местных референдумов определяют демократический характер проведения референдума. Проведение местных референдумов
основано на следующих принципах: непосредственность участия; добровольность участия; свобода волеизъявления; тайное голосование; гласность; законность.
Назначение местного референдума. Местный референдум проводится
на всей территории муниципального образования или на ее части. Референдум
не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу
формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать
два года со дня официального опубликования результатов референдума.
Инициативой по проведению референдума обладают: граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме, проживающие на территории соответствующего муниципального образования; изби-
144
рательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых
предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; представительный орган муниципального образования и глава местной администрации
совместно.
Для выдвижения инициативы проведения референдума гражданами в
поддержку этой инициативы образуется инициативная группа по проведению
референдума. Такую инициативную группу вправе образовывать гражданин
или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Для проведения местного референдума по инициативе граждан, избирательных
объединений, иных общественных объединений необходимо собрать подписи в
поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.
Решение о назначении местного референдума согласно ст. 22 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» принимается представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.
В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений,
главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти
145
субъекта Российской Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.
Голосование на референдуме может быть назначено только на
воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и
нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным
днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено
рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит
официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем
за 45 дней до дня голосования.
Вопросы, выносимые на местный референдум. Вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум, законодателем четко не определены. К ним должны относиться лишь наиболее важные вопросы местного зна-
чения. Для того, чтобы организация решения важнейших вопросов местных сообществ путем прямого волеизъявления граждан не зависела от субъективизма
местных властей, отдельные авторы считают целесообразным определить в уставах муниципальных образований перечень вопросов, который должен находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, подлежать вынесению на референдум в обязательном порядке
171
.
В любом случае, на местный референдум могут быть вынесены только те
вопросы местного значения, которые находятся в ведении соответствующего
муниципального образования, т.е. установленные ст. 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», конституцией (уставом), законом
субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии
реализации таких прав и свобод, не должны противоречить законодательству
Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Россий-
171
См.: Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления мест-
ного самоуправления России: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 1999. С. 22-23.
146
ской Федерации. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на
него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
В соответствии с ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №
67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут
быть вынесены следующие вопросы:
- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов
местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
- о персональном составе органов местного самоуправления;
- об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначе-
нии на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также
о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
- о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и измене-
нии финансовых обязательств муниципального образования;
- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и
безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается.
Обязательность решения, принятого на референдуме. Согласно ст. 22
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному
опубликованию (обнародованию). Принятое на местном референдуме решение
подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной
147
власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Решение о проведении местного референдума, а также принятое на
местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке
гражданами, органами местного самоуправления, прокурором,
уполномоченными федеральным законом органами государственной власти, но
не ранее чем через два года после его принятия либо признано
недействительным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на
местном референдуме нормативного правового акта, он может быть изменен в
порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если
данный порядок не установлен, изменения могут быть также внесены в
порядке, предусмотренном для внесения изменений в соответствующий
нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия
соответствующего решения на референдуме.
Основаниями отмены судом решения, принятого на местном референдуме, могут быть:
- нарушение установленного порядка проведения местного референдума,
повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие закона субъекта Российской Федерации, устава муници-
пального образования, на основании которых проводился местный референдум,
Конституции Российской Федерации, федеральному закону, закону субъекта
Российской Федерации, действовавшим на момент проведения референдума,
повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
- несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Консти-
туции Российской Федерации, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации.
148
Если результаты референдума признаны недействительными, комиссия,
организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.
Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов
Российской Федерации
172
.
Другой формой непосредственного выражения самоуправления являются
муниципальные выборы.
Выборы – форма непосредственной демократии, принятие ими публичных
кадровых решений, высшее непосредственное выражение власти народа, форма
осуществления местного самоуправления. При помощи муниципальных выборов
граждане самостоятельно определяют тех, кому доверить осуществление функций местного самоуправления в качестве представителей в выборных органах
местного самоуправления.
Муниципальные выборы – форма прямого волеизъявления жителей
муниципального образования, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях формирования выборных органов местного самоуправления и (или) наделения полномочиями выборных должностных
лиц местного самоуправления.
Выборы обеспечивают воспроизводство, обновление муниципальной
власти на демократических основах, в соответствии с наиболее значимыми
интересами, формируемыми местным обществом. В этом заключается их
социально-политическое значение. В современных условиях выборы должны
стать важнейшим элементом формирования высокого уровня политикоправовой культуры общества. Реализация избирательных прав граждан
172
См., напр.: Закон Республики Дагестан от 8 декабря 2005 г. № 67 «О местном референдуме в
республике Дагестан»; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 4 августа 2004 г. № 35-РЗ «О местном референдуме»; Закон Республики Калмыкия от 6 ноября 2001 г. № 137-II-З «О местном референдуме в республике Калмыкия»; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 2 августа 2004 г. №
26-РЗ «О местном референдуме в Карачаево-Черкесской Республике»; Закон Республики Северная
Осетия - Алания от 11 мая 2001 г. № 12-РЗ «О местном референдуме в республике Северная Осетия Алания»; Закон Ставропольского края от 16 февраля 2004 г. № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме», Закон Астраханской области от 5 февраля 2007 г. № 4/2007-ОЗ «О
местном референдуме в Астраханской области» и др.
149
находится в жесткой зависимости от состояния электорально-правовой
культуры в обществе и такой ее составляющей, как правосознание.
«Современное избирательное право эффективно лишь в той мере, в какой оно
является отражением демократической правовой культуры, ориентированной
на мотивированное и ответственное участие граждан в формировании органов
власти»
173
, - отмечает С.В. Навальный. В этой связи важнейшее значение
приобретает идеологическая функция выборов. Одним из направлений
деятельности органов власти должно стать повышение уровня электоральноправовой культуры граждан, преодоление правового нигилизма и абсентеизма.
Законодательную основу проведения муниципальных выборов, определяющую гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов составляют Конституция Российской Федерации,
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав
граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации
174
, уставы муниципальных образований.
Виды муниципальных выборов. Муниципальные выборы подразделя-
ются на: основные (очередные и досрочные), дополнительные, и повторные.
Очередные выборы – проводятся в связи с истечением установленного
законом срока полномочий представительного органа, главы муниципального
173
Навальный С.В. Электорально-правовая культура. Вопросы теории и практики: Автореф.
дисс. …канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1999. С. 13.
174
См., например: Закон Республики Ингушетия от 12 декабря 2000 г. № 29-РЗ «О выборах де-
путатов представительных органов местного самоуправления республики Ингушетия»; Законы Кабардино-Балкарской Республики от 20 августа 2003 г. № 74-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления» и от 12 июля 2005 г. № 54-РЗ «О выборах главы муниципального образования»; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 24 февраля 2004 г. № 85-РЗ «О
выборах в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике».
150
образования. Целью данных выборов является обеспечение преемственности
муниципальной власти. Их назначение происходит так, чтобы вновь избранные
органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению
полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления определяется
уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти
лет.
Досрочные выборы – проводятся в случаях досрочного прекращения
полномочий представительного органа муниципального образования в целом,
главы муниципального образования. Целью данных выборов является необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.
Повторные выборы – проводятся тогда, когда очередные, досрочные
выборы признаются несостоявшимися или недействительными или кандидат,
избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя
полномочия, не совместимые со статусом депутата, выборного должностного
лица, а также в других установленных законом случаях. Повторные выборы отличаются от повторного голосования, которое является вторым туром на очередных, досрочных или дополнительных выборах и проводится по двум выдвинутым кандидатам, набравшим при первичном голосовании наибольшее число
голосов.
Дополнительные выборы – назначаются в одномандатном избирательном округе в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранному по указанному избирательному округу, а в определенных случаях – и в многомандатном округе. Целью данных выборов является замещение вакантных
депутатских мандатов в представительном органе работающего созыва. Такая
вакансия может образовываться после отзыва депутата, перехода его на новую
работу, не совместимую с депутатским мандатом, по иным причинам.
Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. Российское
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]