Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
251
Указанный принцип означает, что при законодательном определении
компетенции субъектов муниципальной власти должны быть учтены реальные
возможности муниципалитетов, т.е. имеющиеся или передаваемые ресурсы
должны быть соразмерны задачам и функциям местного самоуправления с
учетом местных особенностей. Применительно к России с реализацией данного
принципа дела обстоят не лучшим образом. С 1991 г. в целом по стране
наблюдалось неуклонное снижение общей доли собственных доходов в
местных бюджетах. С изменением бюджетного и налогового законодательства
эта доля в среднем составляет не более 10 %
228
;
- по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного
самоуправления должна пополняться за счет местных налогов и сборов,
ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в
пределах, установленных, законом. Местные налоги и сборы являются одним
из основных источников пополнения местных бюджетов. В настоящее время
основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет
отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают менее
15% расходных потребностей местных бюджетов. Перечень и
налогооблагаемая база местных налогов заведомо недостаточны для
финансирования расходов местного характера, при этом полномочия по
регулированию данных налогов на местном уровне весьма ограничены
229
.
Должно быть проведено существенное повышение роли собственных доходов
местных бюджетов, включая местные налоги и сборы;
- финансовые системы, на которых основываются средства местных
органов власти, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы
следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при
осуществлении полномочий местных органов. Тем муниципальным
образованиям, которые смогут реализовать возможности использования
228
См.: Щепачев В.А. О ресурсах муниципального образования и их соответствии полномочиям,
осуществляемым органами местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 51.
229
Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. С. 410.
252
потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы
социально-экономического развития;
- в целях защиты более слабых в финансовом отношении органов
местного самоуправления необходимо вводить процедуры финансового
выравнивания или принимать соответствующие меры, предназначенные для
корректировки результатов неравномерного распределения возможных
источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.
Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов
местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Хартия предусматривает также возможность согласования с органами
местного самоуправления порядка предоставления перераспределяемых
ресурсов, должен соблюдаться принцип свободного выбора органами местного
самоуправления политики в сфере их собственной компетенции.
Соблюдение этих принципов будет способствовать формированию
действительно подлинному местному самоуправлению. На этапе становления
местного самоуправления в России особую важность приобретает принцип
содействия государства развитию финансово-экономических основ местного
самоуправления.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:
имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных
бюджетов, имущественные права муниципальных образований. При наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями им должны передаваться соответствующие финансовые и иные
ресурсы для реализации переданных полномочий.
2. Муниципальная собственность.
Впервые понятие муниципальной (коммунальной) собственности
появилось в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного
самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Российской Федерации оно
было введено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в
253
РСФСР». Принятие этих законов было связано с экономическими и
политическими преобразованиями в стране в соответствии с демократическими
принципами, идеей децентрализации управления. Поскольку любая власть
базируется на экономической основе, необходимо было пересмотреть вопросы
собственности и финансовых ресурсов, установить их оптимальное
соотношение между различными уровнями власти. В соответствии со ст. 23
Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» муниципальной (коммунальной)
собственностью признавалась собственность районов, городов и входящих в
них административно-территориальных образований, объектами которой
считались имущество органов власти и местного самоуправления, средства
местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые
помещения, объекты инженерной инфраструктуры и др. Процесс
формирования муниципальной собственности продолжился после принятия
Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном Самоуправлении в РСФСР».
Порядок формирования муниципальной собственности был определен в
Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991
г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской
Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга и муниципальную собственность»
230
. В приложениях к данному постановлению был намечен перечень объектов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а также перечни объектов, которые
могут быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации и перечни объектов муниципальной собственности.
Конституция Российской Федерации 1993 г. признала муниципальную
собственность в качестве самостоятельной формы собственности и ее равноправие с иными формами собственности (ст. 8), а также наделила органы мест-
230
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3.
Ст.89.
254
ного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью (ст. 132).
Отдельные объекты федеральной собственности могут передаваться в
собственность субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Решение о передачи таких объектов принимает Президент Российской
Федерации или Правительство Российской Федерации. Аналогичные решения о
передаче объектов собственности субъектов Российской Федерации в собственность муниципальных образований принимают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее
на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим
муниципальным образованиям.
Таким образом, и Конституция Российской Федерации, и Гражданский
кодекс Российской Федерации исходят из того, что правом муниципальной соб-
ственности обладают муниципальные образования, а не органы местного са-
моуправления. Органы местного самоуправления в рамках их компетенции от
имени муниципального образования осуществляют права собственника. Исклю-
чительной компетенцией представительного органа муниципального образования является определение порядка управления
231
и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления осуществляют контроль за деятельностью иных органов
и должностных лиц местного самоуправления по управлению и распоряжению
имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В составе муниципальной собственности согласно новому закону от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 50) может находиться:
231
См., напр.: Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Феде-
рации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов): Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Мустафин В.Я. Конституционно-правовые основы управления государственной и муниципальной собственностью в субъектах Российской Федерации: Автореф. дисс.
…канд. юрид. наук. М., 1998.
255
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного
значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления,
в случаях, установленных федеральными и региональными законами;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,
муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и
учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами
представительного органа муниципального образования.
Право муниципальной собственности включает классическую триаду
правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом,
находящимся в муниципальной собственности. Специфика муниципальной соб-
ственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер. Они предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения
соответствующих территорий
232
. В соответствии с новым Федеральным зако-
ном от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для реализации указанных выше целей, данное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) или отчуждению в порядке и сроки, установленных федеральным законом.
В силу выделения типов муниципальных образований новый закон
разграничивает имущество, которое может находиться в собственности
поселений, муниципальных районов и городских округов (ч. 2-4 ст. 50). Такое
разграничение объектов собственности соответствует разграничению вопросов
местного значения в зависимости от типа муниципального образования.
232
Емельянов Н.А. Указ. соч. С. 269.
256
Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества
устанавливаются федеральным законом.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное
имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации или
субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с
федеральными законами. Порядок и условия приватизации муниципального
имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные
бюджеты.
Для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения
органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия
и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе
межмуниципальных, определяя для них цели, условия и порядок деятельности.
Муниципальные органы утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений,
заслушивают отчеты об их деятельности.
Надо отметить, что процесс формирования муниципальной
собственности еще не закончен и будет продолжаться до окончательного
завершения процесса разграничения полномочий и предметов ведения между
органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного Самоуправления.
3. Муниципальный заказ.
Муниципальный заказ находит применение в различных сферах деятельности: ремонте объектов социального обслуживания, дорожном строительстве
и т.д. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципаль-
257
ные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения
и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля
1998 г. № 145-ФЗ
233
относит к субъектам, наделенным правом заключать муни-
ципальные контракты, также другие уполномоченные органы и организации.
Муниципальный заказ – совокупность муниципальных контрактов.
В соответствии со ст. 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации все
бюджетные учреждения обязаны осуществлять закупки товаров, работ и услуг
на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда исключительно путем заключения муниципальных контрактов. Обязательными предпосылками
при заключении муниципальных контрактов являются: включение в контракт
условия о выплате неустойки исполнителем при нарушении контракта и наличие
в составе местного бюджета расходов на финансирование соответствующих муниципальных нужд. В муниципальных образованиях ведется реестр муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов от имени муниципального образования.
Муниципальный заказ может быть размещен на торгах в форме конкурса,
аукциона, в том числе аукциона в электронной форме. Размещение муниципального заказа без проведения торгов возможно путем запроса котировок цен на
товары, работы и услуги у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на товарных биржах и т.д.
Регулирование основ муниципального заказа осуществляется бюджетным
законодательством, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
233
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2004. № 34. Ст.
3535; 2005. № 27. Ст. 2717; № 52. Ст. 5572; 2006. № 52. Ст. 5503; 2007. № 18. Ст. 2117; № 50. Ст.
6246.
258
муниципальных нужд»
234
. Устав муниципального образования и нормативно-
правовые акты органов местного самоуправления устанавливают порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального
заказа в соответствии с законодательством.
Муниципальный заказ увязан с муниципальными нуждами. Муниципальные нужды – обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии
с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения
вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальный заказ выступает важнейшим средством, обеспечивающим
развитие производственной и иной деятельности. С помощью муниципального
заказа органы местного самоуправления способствуют развитию добросовестной
конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию розничных
услуг. Муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и закрепления позиций российского товаропроизводителя.
4. Местный бюджет.
Важнейшим инструментом осуществления задач и функций местного самоуправления являются муниципальные финансы, т.е. совокупность денежных
средств, которыми располагают субъекты муниципальной власти для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Наиболее полным отражением состояния финансовых ресурсов муниципального образования является местный бюджет. Право на самостоятельное
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета является одним
из самых значимых прав, которые в своей совокупности определяют самостоятельность института местного самоуправления.
234
Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
259
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Местные бюджеты – структурная часть бюджетной системы Российской Федерации. Право муниципального образования иметь собственный
бюджет закреплено в нормативно-правовых актах различного уровня, таких как
Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В соответствии со ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации
бюджет муниципального образования (местный бюджет) – форма образования
и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.
Бюджет – это не только перечень доходов и расходов, но и важнейший
инструмент осуществления определенной политики, это документ, отражающий реальные цели и задачи данного муниципального образования.
Местный бюджет можно определить как план финансовой деятельно-
сти органов местного самоуправления на определенный период, представ-
ленный в форме описи доходов и расходов муниципальных образований,
формируемых из закрепленных источников и используемых для выполнения
задач и функций местного самоуправления.
Главный признак полноценного местного бюджета – возможность использования его как инструмента проведения определенной хозяйственной и
социальной политики
235
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в
состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муни-
ципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами).
Структура местного бюджета состоит из: доходов бюджета, расходов
бюджета и источников финансирования дефицита бюджета. В качестве состав-
235
См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Указ. соч. С. 50-51.
260
ной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и
расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Указанная смета – это утвержденный органом местного самоуправления поселения
план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией поселения осуществлять в данном населенном пункте (другой территории), входящим (входящей) в состав территории поселения, отдельные функции местной администрации.
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных отношений, осуществлению бюджетного
процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.
Согласно ст. 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 % объема доходов без учета
финансовой помощи из федерального и регионального бюджета. Данное ограничение может быть превышено в случае утверждения нормативным актом
представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества, но не более чем на
величину поступлений от продажи имущества
Существуют следующие внутренние источники финансирования дефицита местного бюджета: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска
муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные кредиты, полученные
от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета
(ст. 96 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]