Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
321
- обеспечивают определенную устойчивость и стабильность в деятельно-
сти органов местного самоуправления;
- создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм,
устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.
Специальные (юридические) гарантии – правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, установленные как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления также принимают собственные нормативные акты, также
содержащие правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления.
Совет по местному самоуправлению. Вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления дают международные гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации. Российская делегация, в составе которой имеются представители органов местного самоуправления, участвуют в работе Конгресса местных
и региональных властей Европы, осуществляющего, в частности мониторинг
реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в странах, входящих в Совет Европы.
2. Гарантии, обеспечивающие организационную и материально-
финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и
представительной демократии.
К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления относятся закрепляемые законодательством о местном
самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы
определения компетенции органов местного самоуправления. Гарантиями организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в
системе управления обществом и государством являются:
322
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государ-
ственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации);
- самостоятельность определения населением структуры органов местно-
го самоуправления (ст. 131 Конституции Российской Федерации);
- организационная самостоятельность местного самоуправления, его обо-
собление в системе управления;
- собственная компетенция органов местного самоуправления, которой
они наделяются в целях самостоятельного решения местных вопросов и возлагаемых на них задач;
- право муниципальных образований иметь собственную символику;
- учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых
осуществляется местное самоуправление (ст. 131 Конституции Российской Федерации);
- контроль государственных органов за деятельностью органов местного
самоуправления.
К гарантиям, обеспечивающим материально-финансовую самостоятельность местного самоуправления относятся материально-финансовые ресурсы,
соразмерные функциям и полномочиям, закрепляемым законодательством за
органами местного самоуправления.
Гарантиями финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления являются:
- самостоятельное управление муниципальной собственностью, которая
признается и равным образом защищается государством наряду с другими
формами собственности;
- возможность создания в соответствии с законом организаций для осу-
ществления хозяйственной деятельности, решение вопросов, связанных с их
реорганизацией и ликвидацией;
- финансирование соответствующими органами государственной власти
осуществление отдельных государственных полномочий, которые законом могут быть переданы органам местного самоуправления;
323
- право самостоятельного формирования, утверждения и исполнения ме-
стного бюджета;
- право выпуска муниципальных займов, лотерей, получения и выдачи
кредитов.
3. Юридические гарантии местного самоуправления.
Юридические гарантии – совокупность правовых норм, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и обеспечивающих деятельность
всей системы местного самоуправления.
Гарантия правовой защиты местного самоуправления – обязательность
решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов
и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны
для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования организациями независимо от их организационно-правовых форм, а
также органами местного самоуправления и гражданами.
Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью
соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов
при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.
Юридическими гарантиями местного самоуправления являются:
Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц ме-
стного самоуправления. Согласно ст. 77 Федерального закона от 6 октября
2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за
исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных
324
конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований,
муниципальных правовых актов.
Надзор осуществляется органами прокуратуры Российской Федерации, а
также другими уполномоченными на то органами. Надзор называют ограниченным контролем, поскольку его цель - контроль за законностью. На основании Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»
прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, рассматривает и разрешает жалобы, заявления, касающиеся нарушения прав в области местного самоуправления. Прокурор вправе присутствовать на заседаниях органов местного
самоуправления, а также имеет право по своему усмотрению либо принести
протест, либо обратиться в суд по факту выявления нарушения прав в области
местного самоуправления.
Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее
чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение органа местного самоуправления – на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения
нарушения закона, прокурор имеет право установить сокращенный срок рассмотрения данного протеста. О результатах рассмотрения протеста должно
быть незамедлительно сообщено прокурору в письменной форме.
Контроль – систематическое наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют население муниципального
образования, органы местного самоуправления, уполномоченные осуществлять
контрольные функции, уполномоченные государственные органы.
Самая распространенная форма контроля со стороны населения – отчеты
органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, что
закреплено в уставах муниципальных образований.
325
Органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют
контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного
самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Контроль осуществляется как самим представительным
органом муниципального образования, так и специализированным контрольным органом муниципального образования.
Уполномоченные органы государственной власти ведут контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями
законодательства предоставлять документы уполномоченным государственным
органам, связанные с осуществлением государственных полномочий. В случае
выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Органы местного самоуправления или должностные
лица местного самоуправления имеют право обжаловать данные им предписания в судебном порядке.
Судебные формы защиты местного самоуправления. В условиях становления правового государства важное значение отведено гарантии судебной
защиты местного самоуправления.
Согласно ст. 78 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан,
решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и
326
должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или
арбитражный суд в установленном законом порядке.
Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:
- органов государственной власти и государственных должностных лиц;
- органов местного самоуправления и должностных лиц местного само-
управления;
- предприятий, учреждений и организаций;
- общественных объединений.
С такими исками в суд или в арбитражный суд вправе обращаться не
только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане,
проживающие на территории муниципального образования. Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является порядок признания недействительными решений органов и должностных лиц местного самоуправления,
предполагающий соответствующее решение суда по данному вопросу. Заключение суда может явиться основанием для рассмотрения соответствующим органом государственной власти вопроса о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
Программы развития местного самоуправления. Правовая защита и
защита прав местного самоуправления обеспечивается федеральными и региональными программами развития местного самоуправления.
4. Понятие ответственности органов и должностных лиц
местного самоуправления.
В соответствии с федеральными законами органы и должностные лица
местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами
В юридической науке не сложилось единой точки зрения относительно
понимания юридической ответственности. Одни ученые предлагают понимать
327
под ней обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпеть определенного рода лишения. Другие под ответственностью понимают особого рода
правоотношение между государством в лице его органов и правонарушителем,
в котором у обоих сторон возникают специфические права и обязанности. Третьи, по сути, сводят ответственность к наказанию.
Некоторые авторы указывают на ответственность как еще один признак
самостоятельности отрасли права. Они отмечают, что различая отрасли права
по предмету и методу правового регулирования, нужно различать их и по виду
юридической ответственности
261
.
В литературе все чаще проводится разделение ответственности на позитивную и негативную. В случае соответствия поведения физических и юридических лиц нормам права, говорят об ответственности позитивной
262
(иногда ее
также называют проспективной). В позитивном значении ответственность понимается как ответственное отношение лица к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение.
Поведение, нарушающее требования, содержащиеся в нормах права, влечет наступление негативной (ретроспективной) ответственности, наступающей
за правонарушения, совершенные в прошлом. Т.о., необходимо различать юридическую ответственность при исполнении обязанности и юридическую ответственность за правонарушения.
По нашему мнению юридическая ответственность за правонаруше-
ния представляет собой меру государственного принуждения, выраженную в
обязанности лица, совершившего правонарушение, претерпеть определенного
рода лишения личного, организационного или имущественного характера.
Сущность юридической ответственности состоит в необходимости дать
отчет в своих действиях, причем такая необходимость предусмотрена правом и
261
Чечина Н.А., Элькинд П.С. Об уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной от-
ветственности // Советское государство и право. 1973. № 9. С. 33-34; Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность:
проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001. С. 9.
262
Базылев Б.Т. Сущность позитивной юридической ответственности // Правоведение. 1979. №
4.
328
существует в отношении юридически значимого поведения. Юридическая ответственность есть необходимость держать ответ за неисполнение правовой
обязанности или нарушение запрета.
Наибольшее распространение получило деление видов ответственности
по отраслевому признаку. По этому основанию различают уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную ответственность (иногда к
ним добавляют материальную). В последнее время к ним добавляют конституционно-правовую
263
, эколого-правовую ответственность
264
. О муниципально-
правовой ответственности упоминается как о разновидности конституционноправовой ответственности
265
и как самостоятельном виде ответственности
266
.
Как отмечает А.С. Саломаткин, муниципально-правовая ответственность
представляет собой обусловленную нормами Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов
муниципальных образований необходимость органов и должностных лиц местного самоуправления отвечать за свое юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определенные
263
См.: Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблемы ответственности в советском
государственном праве // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1974. Вып. 9;
Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. №
10; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980;
Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм
(государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985; Шон Т.Д. Конституционная ответственность //
Государство и право. 1995. № 7; Колосова Н.М. Конституционная ответственность –
самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. № 2; Лучин В.О.
Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1; Сивицкий В.А. Актуальные проблемы
конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции // Государство и право.
2002. № 2 и др.
264
Разгельдеев Н.Т. Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов,
1986; Духно Н.А., Ивакин Н.И. Понятие и виды юридической ответственности // Государство и право. 2000. № 6. С. 15; Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997;
Экологическое право России / Под ред. А.П. Анисимова. С. 126-129. и др.
265
См., напр.: Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы тео-
рии и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 39; Кокотов А.Н., Саломаткин
А.С. Указ. соч. С. 318.
266
См., напр.: Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц мест-
ного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. М., 1999; Шугрина Е.С.
Муниципальное право. С. 249; Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. С. 198.
329
лишения
267
. Как видно, это определение включает и позитивный и негативный
аспекты ответственности.
Однако, здесь упущен важный момент. В самом законодательном определении местного самоуправления указан еще один особый субъект позитивной
муниципально-правовой ответственности – население муниципального образования. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно
под свою ответственность.
Отличительной чертой негативной муниципально-правовой ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность не только перед государством (как в большинстве случаев отраслевой юридической ответственности) или отдельными гражданами и
юридическими лицами (как в гражданско-правовой ответственности), но и перед населением муниципального образования в целом. Таким образом, муниципально-правовая ответственность подразумевает не только государственное
принуждение в чистом виде, но и принуждение иного характера – принуждение со стороны населения муниципального образования. В то же время, необхо-
димо учитывать, что сама возможность применения такого рода принуждения
установлена государством в федеральном законе.
Особенности муниципально-правовой ответственности усматриваются и
в основаниях ее наступления. Основания наступления ответственности депу-
татов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.
В муниципальном праве применяются также специфические виды ответ-
ственности - отзыв депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Под юридической ответственностью в муниципальном праве (в нега-
тивном смысле) понимается обязанность субъекта муниципальной власти,
267
Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Указ. соч. С. 318-319.
330
нарушившего требования муниципального законодательства
268
, претерпеть
меры принуждения со стороны государства и населения муниципального обра-
зования в форме лишений личного, имущественного или организационного ха-
рактера.
Конкретными формами (видами наказаний) муниципально-правовой ответственности являются роспуск представительного органа, отрешение от
должности главы муниципального образования, главы местной администрации,
отзыв депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
5. Виды ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Необходимо различать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, перед
государством, перед физическими и юридическими лицами.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основной целью ответственности органов и должност-
ных лиц местного самоуправления перед населением является обеспечение зависимости данных органов от населения муниципального образования.
Согласно ст. 71 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население муниципального образования вправе отозвать депутатов,
членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных
лиц местного самоуправления.
Итог привлечения к ответственности перед населением - отзыв выборного
лица. Уставами различных муниципальных образований могут быть предусмотрены разные основания для отзыва должностных лиц местного самоуправления. Следует отметить, что не может быть привлечен к ответственности пе-
268
В данном случае термин «законодательство» употребляется в широком смысле, как совокуп-
ность законов и подзаконных актов, включая муниципальные нормативно-правовые акты. В узком
смысле под этим термином понимается исключительно совокупность законов.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]