Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
281
9. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 № 188-ФЗ
(ред. от 13 мая 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.
2005. № 1 (часть 1). Ст. 14; 2006. № 1. Ст. 10; 2007. № 1. Ст. 13; 2008. № 20. Ст.
2251.
10. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря
1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной
области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (и изм.) // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 3.
Монографии, учебники, учебные пособия, научные статьи:
1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления в
Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002.
2. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в
Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 3.
3. Белов В.Г., Смольков В.Г. Местное самоуправление (Социально-
экономический анализ). М.: Право и закон, Луч, 2001.
4. Вильямский В.С. Основы организации деятельности социальных
систем (на примере муниципальных образований России). Ростов н/Д., 2006.
5. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления му-
ниципальным хозяйством. М.: Дело, 1998.
6. Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2005.
7. Цицин П.Г. Проблемы устойчивого социально-экономического раз-
вития муниципальных образований и пути их решения. М., 2002.
8. Щепачев В.А. О ресурсах муниципального образования и их соот-
ветствии полномочиям, осуществляемым органами местного самоуправления //
Местное право. 2001. № 8.
282
Тема 10. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления.
1. Функции местного самоуправления.
Функция любого социального организма отражает вовне его сущность,
специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.
Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость
одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т.д.
236
В ма-
тематике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление
действия какой-либо системы.
Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения
динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им
отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он
используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на
определенные стороны внешней среды
237
.
Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями
238
.
Задачи местного самоуправления определяются его социальным назначением. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются
их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких
задач можно назвать, во-первых, обеспечение интересов населения муници-
пального образования и согласование этих интересов с интересами государ-
236
Афанасьев В.А. Функции социальных систем // Социологические исследования. 1980. № 2. С.
48.
237
Радько Т.Н. Функции права / Общая теория права. Н. Новгород, 1993. С. 266-267.
238
Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 202; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 112; Глущенко
П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. СПб., 2000. С. 53 и др.
283
ства в целом, и, во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования.
М.А. Краснов, рассуждая о реформе местного самоуправления, отмечал,
что смысл ее «отнюдь не в вульгарном «развязывании рук» местным государственным органам, а в создании системы баланса между интересами «центра» и
«мест» с помощью правовых демократических методов»
239
. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве важнейшей части общегосударственной системы сдержек и противовесов, поскольку наряду с сочетанием различных интересов на уровне Российской Федерации и ее субъектов необходимо
сочетание интересов каждой каким-либо способом обособленной территории
– города, поселка как с центром, так и с субъектом Федерации
240
. За самоуправ-
лением должна закрепляется лишь та власть, которая отражает специфические
интересы местной общины, не противоречащие интересам центральной власти.
Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз
и видится в способности быть выразителем интересов всей первичной социально-территориальной общности.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального обра-
зования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.
Действующее законодательство не определяет цели местного самоуправления. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что
надо осуществлять
241
. Цель – это идеальное представление результатов опреде-
ленной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что
качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст со-
239
Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное! // Советское
государство и право. 1990. № 10. С. 88.
240
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 14.
241
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 758.
284
циально значимого эффекта. Таковой можно считать улучшение благополучия
населения муниципального образования, т.е. стремление к созданию всех
условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на
данной территории.
Функции местного самоуправления фактически производны от функций
государства
242
.
К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие:
1. Функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и
назначения;
2. Она характеризует направленность деятельности субъектов местного
самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления;
3. Функция местного самоуправления отражает его наиболее существен-
ные черты и направлена на решение его основных задач;
4. Она отличается постоянством, что показывает непрерывность, дли-
тельность ее действия.
При этом, направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В.А. Юсупов, необходимо разделять два понятия: «функция
управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причем
«под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции
управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления,
242
Г.В. Барабашев отмечал: «однородные и органически связанные функции [муниципалитетов]
входят в крупные комплексы, соответствующие различным участкам общегосударственного управления… Развитие и содержание этих управленческих комплексов отражают эволюцию и структуру
функций государства» (курсив наш – А.А.) (Барабашев Г.В. Указ. соч. С. 202).
285
которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов»
243
.
Под функциями местного самоуправления можно понимать закреплен-
ные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и
обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходи-
мых для нормального существования человека в муниципальном образова-
нии.
В.И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно
важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав
местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами
Другие авторы
245
выделяют социально-целевые функции местного само-
244
.
управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия
организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социальноцелевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В.И. Фадеевым. К социальноорганизационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.
243
Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Изд. 2-ое, доп. Волгоград, 2003.
С. 20-21.
244
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 113.
245
Муниципальное право / Ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 134-139.
286
Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение
участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой
один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими
принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на
их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.
Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой
управленческой деятельности
246
, т.е. этапами реализации практически любой
функции местного самоуправления.
Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии
выделения перечисленных функций.
В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия,
особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты
местного самоуправления в процессе своей деятельности.
Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции
местного самоуправления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.
Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с
функциями государства
247
, будут отличаться от последних по своему внутрен-
нему содержанию и формам реализации.
Экономическая функция выражается в планировании социальноэкономического развития муниципального образования, управлении имущест-
246
См.: Бачило И.Л. Системно-функциональный анализ процесса управления // Правоведение.
1972. № 2. С. 34.
247
См., напр.: Байтин М.И., Сенякин И.Н. Функции государства / Теория государства и права /
Ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 65; Морозова Л.А. Функции Российского государства
на современном этапе // Государство и право. 1993. № 6. С. 98-108; Бабаев С.В. Теория функций современного российского государства: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 7 и
др.
287
вом, находящимся в муниципальной собственности, решении вопросов финансового обеспечения муниципального образования.
Социальная функция заключается в предоставлении социальных услуг
населению муниципального образования, создании условий для нормальной
работы подавляющему большинству населения муниципального образования и
прямой социальной поддержке тех людей, которые по тем или иным, не зависящим от них лично причинам не могут участвовать в производительном труде.
Осуществление социальных прав человека предполагает непрерывное улучшение условий его жизни. Непосредственно эта функция воплощается в организации в границах муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создании условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; опеке и попечительстве; обеспечении малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством,
организации строительства и содержании муниципального жилищного фонда;
организации оказания скорой медицинской помощи; создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания и т.п.
Под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий
по обеспечению благоприятной окружающей природной среды на территории
муниципального образования
248
. Непосредственно она выражается в организации мероприятий по охране окружающей среды; организации и осуществлении
муниципального экологического контроля объектов производственного и социального назначения; организации благоустройства и озеленения территории
муниципального образования, охране городских лесов и т.п.
248
См. подробнее: Алексеев А.П. Организационно-правовые основы природоохранной деятель-
ности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2002.
288
Культурно-воспитательная функция отражает роль субъектов муници-
пальной власти в духовной сфере местного сообщества. Реализация этой функции выражается в частности в решении таких вопросов местного значения, как
организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия и др.
Содержанием функции охраны общественного порядка является деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной
защите жизни, здоровья, чести и достоинства людей, интересов общества и государства
249
. Осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения относит ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Однако
о функции охраны общественного порядка в настоящий момент можно говорить лишь как о потенциальном направлении развития муниципальных структур. Идея охраны общественного порядка органами местного самоуправления
только начинает воплощаться в жизнь. В соответствии со п. 7) ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного
значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией.
Однако эта норма закона вступает в силу в сроки, установленные федеральным
законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной
милиции. На момент принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» такой закон не был принят.
В развитие данной конституционной нормы были приняты лишь указы
Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном
формировании муниципальных органов охраны общественного порядка»
249
Кононов А.М. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общест-
венного порядка в Российской Федерации: Автореф. дисс. …доктора юрид. наук. М., 2000. С. 13.
250
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2755.
250
и от
289
17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований
эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»
251
. В соответствии с Указом 1998 г. в целях создания
правовых, организационных и материальных условий для реализации органами
местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, для ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и до принятия соответствующего федерального закона в ряде муниципальных образований был
проведен эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления»
252
данный эксперимент был завершен, Министерству внутренних дел Российской
Федерации было поручено обобщить опыт проведения указанного эксперимента и использовать его в мероприятиях по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности.
В классическом понимании муниципальные органы охраны общественного порядка должны подчиняться органам местного самоуправления, содержаться за счет средств местных бюджетов и решать определенные задачи по охране
общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. В таком понимании муниципальной милиции в России в настоящее
время нет. Речь может идти пока только о перспективах развития данного института
253
.
В научной литературе уже были высказаны мнения по поводу возможных
полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. Так В.Б.
Рушайло считает, что основополагающей задачей указанных органов должны
быть охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности
251
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 38. Ст. 4783.
252
Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 23. Ст. 2386.
253
Мингес А.В. Местное самоуправление и охрана общественного порядка // Основы муници-
пального права Российской Федерации / Колл авторов. Волгоград, 1999. С. 68.
290
на территории муниципальных образований. На эти органы могут быть возложены также: оказание содействия юридическим и физическим лицам в защите
их прав и законных интересов; осуществление контроля за выполнением решений органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны окружающей среды,
обеспечения санитарного благополучия населения, рационального использования земель и водных объектов на территории муниципального образования, сохранения памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, создания условий для обеспечения населения услугами торговли,
надлежащего содержания дорог местного значения; взаимодействие с федеральными правоохранительными органами в их деятельности по выявлению,
предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений;
предупреждение и пресечение административных правонарушений и ряд иных
задач
254
. Сходной позиции придерживается и А.М. Кононов
255
.
Формами осуществления функций местного самоуправления являются
различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления. Различаются правовые и организационные (неправовые) формы. В правовых формах
«отражаются связь местного самоуправления и права, обязанность муниципальных органов действовать при выполнении своих функций на основе права
и в рамках закона»
256
.
К правовым формам деятельности относятся правотворческая, правоис-
полнительная и правоохранительная.
Правотворческая деятельность состоит в принятии соответствующими
субъектами местного самоуправления нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в конкретном муниципальном образовании. Содержанием правоисполнительной деятельности явля-
254
Рушайло В.Б. Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов местного само-
управления в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности. Омск, 1999. С. 56.
255
Кононов А.М. Указ. соч. С. 36. см. также: Макушин А.А. Организационные и правовые осно-
вы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка: Автореф.
дисс. …канд. юрид. наук. Челябинск, 2000.
256
Акмалова А.А. Правовые основы деятельности муниципальных органов. М., 2000. С. 36.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]