Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
201
В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются
самостоятельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сферах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполнительно-распорядительного органа общей
компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение
при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции
органов местного самоуправления.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган му-
ниципального образования) наделяется уставом муниципального образования
полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Местная администрация является органом общей компетенции, которым
руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Местная
администрация призвана обеспечивать функционирование местного хозяйства,
поэтому ее полномочия в большей степени производны от полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования.
Сюда следует отнести решение местной администрации вопросов в области планирования, бюджетно-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями, сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли, социально-экономического развития муниципального
образования, социально-культурного обслуживания населения, а также полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод
граждан.
202
Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администра-
ции по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной
администрации муниципального района либо городского округа – представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и
законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом
муниципального образования.
Для главы местной администрации устанавливаются ограничения,
связанные с его должностью. Он не вправе заниматься предпринимательской, а
также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской,
научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская,
научная и иная творческая деятельность не может финансироваться
исключительно за счет средств иностранных государств, международных и
иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если
иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или
законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не
вправе входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих
неправительственных организаций и действующих на территории Российской
Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено
международным договором Российской Федерации или законодательством
Российской Федерации.
203
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации в зависимости от уровня муниципального образования могут входить различные подразделения отраслевого и
функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и
экономический политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии
т.д.), а также территориальные органы местной администрации. Обычно глава
местной администрации имеет заместителей в сфере финансово-экономической
деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания, в сфере социальной политики и др.
5. Контрольный орган и избирательная комиссия
муниципального образования.
Факультативным органом местного самоуправления является контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, реви-
зионная комиссия). Решение о создании контрольного органа муниципальное
образование принимает самостоятельно.
Указанный орган предназначен для контроля исполнения местного бюджета, порядка распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Данный орган может быть сформирован на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Более целесообразным и эффективным представляется второй способ формирования контрольного органа.
Целями создания контрольного органа являются:
- контроль исполнения местного бюджета;
- контроль соблюдения установленного порядка подготовки рассмотрения
проекта местного бюджета;
- контроль соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотре-
ния отчета об исполнении местного бюджета;
204
- контроль соблюдения установленного порядка управления и распоряже-
ния имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Для достижения указанных целей контрольный орган обладает следующими полномочиями:
- организация и проведение предварительного, текущего и последующего
контроля исполнения местного бюджета в отчетном году;
- экспертиза проекта местного бюджета, иных нормативно-правовых ак-
тов, затрагивающих вопросы местного бюджета и финансов муниципального
образования;
- анализ и исследование фактов нарушений и отклонений в бюджетном
процессе, подготовка и внесение в представительный орган муниципального
образования предложений по их устранению, а также по совершенствованию
бюджетного процесса в целом;
- анализ эффективности использования предоставленных льгот по нало-
гам и кредитам за счет средств местного бюджета;
- подготовка и представление в представительный орган муниципального
образования заключений по исполнению местного бюджета и целевых бюджетных фондов.
Согласно ч. 3 ст. 38 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по
его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
В число иных органов местного самоуправления могут самостоятельные
органы специальной компетенции, например, муниципальная милиция, выборные должностные лица местного самоуправления. Эти органы формируются в
205
соответствии с уставом муниципального образования
219
. Они избираются непосредственно населением или образуются представительным органом муниципального образования и наделяются собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения.
Избирательная комиссия муниципального образования организует
подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по
вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального образования не является органом местного самоуправления. Федеральный законодатель характеризует ее как
муниципальный орган, не входящий в структуру органов местного самоуправления. Такое положение муниципальной избирательной комиссии призвано
обеспечить ее самостоятельность в отношениях с органами местного самоуправления, их должностными лицами. Уставом муниципального образования,
нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной
комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.
Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по
решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации могут возлагаться на территориальную комиссию (действует на постоянной основе, является государственным органом).
Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования
составляет четыре года, но ее полномочия могут быть прекращены досрочно
законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой избирательной комиссии муниципального образования является день вступления в
219
За исключением подразделений муниципальной милиции, порядок организации и деятельно-
сти которых должен определять специальный федеральный закон.
206
силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования.
Согласно ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти – одиннадцати членов с правом решающего голоса.
6. Муниципальные правовые акты.
По вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления, а также непосредственно населением муниципальных
образований принимаются муниципальные правовые акты.
Под муниципальным правовым актом понимается имеющее юридиче-
скую силу в пределах территории муниципального образования, докумен-
тально оформленное решение, принятое непосредственно населением му-
ниципального образования, органом или должностным лицом местного са-
моуправления в целях реализации задач и функций местного самоуправле-
ния или осуществления отдельных государственных полномочий и уста-
навливающее либо изменяющее общеобязательные правила поведения или
содержащее индивидуальное предписание.
Правотворческая деятельность субъектов муниципальной власти имеет
подзаконный характер. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным
правовым актам субъектов Российской Федерации. Как отмечалось выше, государство санкционирует нормотворчество субъектов муниципальной власти.
За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должно-
207
стные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и
сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Порядок опубликования муниципальных правовых актов устанавливается
уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов
или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых
ограничено федеральным законом.
В систему муниципальных правовых актов в соответствии с новым за-
коном входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме либо сходе граж-
дан, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и
распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных
уставом муниципального образования.
Муниципальные правовые акты разделяются на нормативные и индиви-
дуальные (правоприменительные). Правовые акты нормативного характера –
это акты, регулирующие однородные общественные отношения посредством
установления обязательных правил поведения по вопросам местного значения,
рассчитанные на неоднократное длительное применение в отношении неопределенного круга лиц в пределах муниципального образования. Индивидуаль-
208
ные акты – это решения субъектов муниципальной власти по конкретным вопросам, адресованные конкретным лицам для однократного применения. Они
направлены на «индивидуальное регулирование поведения участников управленческих отношений в конкретных ситуациях путем установления, изменения
или прекращения их субъективных прав и обязанностей»
220
.
Муниципальные правовые акты различаются по своей юридической силе.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами
высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют
прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Никакие иные муниципальные правовые акты не должны противоречить
уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном
референдуме либо сходе граждан.
Новый закон существенно снизил правотворческие возможности непосредственно населения муниципального образования. Федеральным законом от
28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривалось два варианта принятия устава муниципального образования – населением непосредственно либо
представительным органом. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право принятия устава муниципального образования предоставляет исключительно представительному органу
221
.
На наш взгляд, население необоснованно было лишено права принятия
устава. Устав муниципального образования является своеобразной миниконституцией
222
на местном уровне, в нем определяются важнейшие организа-
ционные вопросы местного самоуправления, фиксируется правовой статус му-
220
Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 109.
221
Исключение составляют поселения с численностью жителей, обладающих избирательным
правом, менее 100 человек, где устав должен приниматься непосредственно населением на сходе
граждан.
222
См.: Бялкина Т.М. Законодательство субъектов Российской Федерации об уставах муници-
пальных образований // Журнал российского права. 1997. № 6. С. 38; Выдрин И.В., Кокотов А.Н.
Указ. соч. С. 43.
209
ниципального образования. Признавая население главным субъектом местного
самоуправления, определяя местное самоуправление в качестве формы народовластия, российское законодательство отходит от этой логики в вопросе принятия устава муниципального образования.
Конституция Российской Федерации 1993 г. принята в результате всенародного голосования. На наш взгляд, не имеет смысла лишение населения права принятия устава муниципального образования. Устав муниципального образования в силу важности тех вопросов, которые он регулирует, должен приниматься исключительно населением на местном референдуме. По непонятным
причинам новый закон такого права за население не признает.
В силу такого решения возникает и вопрос о соотношении юридической
силы устава муниципального образования и решений, принятых непосредственно населением на референдуме. Из закона не ясно, какой из актов обладает
наивысшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов, каким из них руководствоваться в случае возможного противоречия.
В соответствии с требованиями ст. 44 закона от 6 октября 2003 г. уста-
вом муниципального образования должны определяться: 1) наименование му-
ниципального образования; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы,
порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения,
в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также
основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8)
виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления,
основания ее наступления и порядок решения соответствующих вопросов; 9)
210
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также
порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав
муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации.
Проект устава муниципального образования (изменений и дополнений в
него), должен быть опубликован не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения
вопроса о его принятии с указанием порядка учета предложений по проекту, а
также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования (изменения и дополнения) принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования и подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Основаниями для отказа в регистрации устава могут быть противоречие устава действующему законодательству, либо нарушение порядка его принятия. Такой отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования (изменения и дополнения в устав)
после государственной регистрации подлежит официальному опубликованию и
вступает в силу после его официального опубликования.
Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме
(или сходе граждан). Если для реализации такого решения дополнительно требуется принятие муниципального правового акта, орган или должностное лицо
местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие такого акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на
референдуме, определить срок подготовки и принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три меся-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]