Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное право России. Учебник
.pdf
31
состоящие из депутатов, а также избирать в Советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус
исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий президиумов местных
Советов и исполкомов в изменившихся условиях политической жизни страны
оказалось сложно, во многих местных Советах возникали конфликты между
президиумами и исполкомами. На фоне ухудшающего социальноэкономического положения страны стала усиливаться критика коллегиальных
начал в управлении, что подтолкнуло к законодательным изменениям. Исполкомы были заменены главами местных администраций.
С 1992 г. краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные. Они были
противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти.
Осенью 1993 г. практически по всей стране произошел слом представительной власти на местах, а ее функции на местах были переданы исполнительной власти – соответствующим местным администрациям. Вместе с упразднением Советов началось формирование новой представительной власти на местах - дум, муниципальных комитетов, собраний представителей.
Новым этапом в становлении местного самоуправления в России стало
принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
3. Конституционные основы местного самоуправления в России.
Современная модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации 1993 г.
В ней в статье 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
32
Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в
юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно
скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических
знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. устаревшей концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления.
Причем одни авторы связывают конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти со стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а другие – со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот
и тягот населения28.
В тексте Европейской Хартии местного самоуправления, в отличие от
Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления вовсе не противопоставляется государству. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в рамках закона «могут быть поставлены под
сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным
органом власти» (ч. 4 ст. 4). При этом постоянно подчеркивается, что органы
местного самоуправления «действуют в рамках закона» (ч. 1 ст. 3), их основные
полномочия «устанавливаются законом» (ч. 1 ст. 4), они обладают полной свободой действий «в пределах, установленных законом» (ч. 2 ст. 4).
Европейская Хартия местного самоуправления не разграничивает государственные дела и дела местного значения. Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государст-
28
Ковешников Е.М. Указ. соч. С. 188, 189.
33
венными делами» (преамбула). Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», т.е. важных как для государства, так
и для местного сообщества. Кроме того, из данного документа не следует, что
органы местного самоуправления не должны включаться в систему органов государственной власти.
Российский законодатель, однако, пошел по другому пути. В развитие
положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28
августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»29, а позднее, 6 октября 2003 г., - новый
закон с аналогичным названием30. Его положения полностью вступили в силу в
2006 году, однако ряд норм имел юридическую силу уже после опубликования.
В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Кон-
ституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение насе-
лением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления во-
просов местного значения исходя из интересов населения с учетом истори-
ческих и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).
Указанные законы повторяют положение Конституции России 1993 г. о
том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В отличие от Европейской Хартии местного самоуправления, российское
законодательство вводит понятие «вопросы местного значения», а основным
субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население.
29
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.
30
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
34
Конституция Российской Федерации 1993 г. разрабатывалась в посттоталитарный период и конституционный статус местного самоуправления рассматривается, прежде всего, как одна из гарантий демократии и как символ отказа от тоталитарного правления. В силу этого многие положения этого документа носят декларативный характер и отнюдь не были вызваны прагматическими соображениями. Самостоятельность органов местного самоуправления
зависит не от формального исключения их из системы органов государственной
власти, а от наличия достаточных властных полномочий для осуществления
своих функций, обеспеченных прочной финансово-экономической основой, она
проявляется в порядке осуществления деятельности муниципальных органов.
Как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, «в этом случае определяющее
значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения
местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические,
прежде всего, компетенционные характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения»31.
Конституция России 1993 г. относит положение о признании и гарантированности местного самоуправления к основам конституционного строя (ст.
12). Местное самоуправление в нашей стране рассматривается как одна из форм
народовластия, важнейший демократический институт нового российского государства (ст. 3).
Местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы
реализации власти народа. С появлением данного института можно говорить о
муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти. Термин
«муниципальная власть» используется и в трудах ученых32, и в официальных
31
Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нор-
мотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Н. Новгород, 2002. С. 12.
32
См., напр.: Бондарь Н.С. Указ. соч.; Шугрина Е.С. Организационные основы местного
самоуправления: Автореф. дисс. …канд. юрид. наук. М., 1997. С. 11; Чиркин В.Е. Публичная власть.
М., 2005. С. 47 и др.
35
документах33. Местное самоуправление как организационная деятельность
представляет собой процесс реализации, функционирования власти. Управление – естественное состояние власти, сущность которой проявляется в создании
предпосылок управления. Власть является не просто средством управления, а
его непременным условием. Без власти нет управления. Исходя из этого, если
законодатель использует термин «местное самоуправление», то следует упоминать и о местной (муниципальной) власти, не смешивая при этом данные понятия. Можно говорить о местном самоуправлении как об одной из «форм реализации власти народа».
Основной закон закрепляет право граждан избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), признает и защищает муниципальную собственность равным образом наряду с частной и государственной
формами собственности. Согласно Конституции Российской Федерации «установление общих принципов организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72).
В мировой практике современных федеративных государств вопрос о регулировании местного самоуправления в федеральных конституциях решается
по-разному. В одних случаях местное самоуправление и управление регламен-
тируется достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика). В других дается
краткая обобщенная характеристика (Германия). В ряде государств муниципальные институты на федеральном уровне вообще не регламентируются (Австралия, Канада, США). Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что принцип местного самоуправления должен быть признан в
конституции государства там, где это практически целесообразно (ст. 2). Каждый из указанных вариантов связан с различными историческими особенностями и политическими традициями. В отечественной литературе отмечалось, что
33
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П
«По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми».
36
в принципе, с теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не
определять общий статус местного самоуправления, а ограничиться лишь его
признанием и гарантированностью. Следует, однако, учитывать, что в нынешних условиях местное самоуправление в России является весьма хрупким и
уязвимым институтом, устанавливаемым к тому же не снизу, а сверху, самим
государством. Поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и
развития, «нужна его общая конституционная модель»34, которая и была заложена в Основном законе.
Местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава Конституции
Российской Федерации. В ней содержатся самые общие положения о местном
самоуправлении, устанавливаются возможные формы его осуществления, гарантии, некоторые вопросы местного значения, возможность наделения муниципальных органов власти отдельными государственными полномочиями.
В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное,
допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст.
131 Конституции Российской Федерации).
Реформа местного самоуправления в нашей стране сталкивается с определенными трудностями различного характера – финансово-экономическими,
политическими, социальными. К финансово-экономическим проблемам относятся экономическая нестабильность российской экономики в целом, незавершенность детального разграничения государственной и муниципальной собственности, несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной базы. Политические проблемы обусловлены противоборством различных
политических сил в обществе, стремлением органов государственной власти
субъектов Российской Федерации подчинить себе муниципальные структуры,
поставить их в жесткую зависимость от себя. Социальные факторы связаны с
34
Васильев В.И. Указ. соч. С. 116.
37
утратой многих традиционных ценностей и идеалов, общим снижением уровня
жизни граждан.
Применительно к нашей стране сложно говорить о населении как основном субъекте местного самоуправления. Население участвует в местном самоуправлении практически в том же объеме, что и в государственном управлении
(т.е. через выборы). В России этот новый институт власти был установлен самим государством, в качестве государственной программы, без учета мнения
населения и разъяснения сути проводимых реформ (напомним, за рубежом местное самоуправление зародилось снизу, в результате борьбы местного сообщества за определенную степень автономии). На данном этапе развития российской государственности, учитывая низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению
местного самоуправления очень сложно.
Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественнополитического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной
мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной
связи становление местного самоуправления является процессом относительно
длительным35.
4. Местное самоуправление и государственное управление:
соотношение и основы взаимодействия.
Как отмечает Е.М. Ковешников, «вопрос о соотношении и взаимодействии местного самоуправления и государственной власти является одним из
35
Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 98.
38
кардинальных в теории и практике муниципального строительства и права»36. С
целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном
механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий
«государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное
управление выступает в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление
характеризует взаимоотношения государства с территориальными структурами
внутри этого государства. Оно зависит от формы государственного устройства
и будет различаться в унитарных и федеративных государствах, государствах
со смешанными формами государственного устройства. Однако, независимо от
формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.
Необходимо отметить, что в этом случае государственное управление понимается в широком смысле37 – как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей
власти, но в различной мере и в различных формах38.
Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление», обозначив ими две
36
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые ос-
новы взаимодействия. М., 2001. С. 198. См. также: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное
самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.
37
В узком смысле под государственным управлением понимается форма осуществления функ-
ций государства, «вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется
исполнительная власть» (См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное
право Российской Федерации. М., 1996. С. 17.).
38
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 38; Зеркин Д.П., Игнатов
В.Г. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000. С. 48; Журавлева И., Комаров А.
Государственное управление как функция государства // Право и жизнь. 2000. № 25. С. 36.
39
различные системы, параллельно функционирующие на местном уровне39. При
этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное
самоуправление - как деятельность местных представительных органов. Некорректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании
и ряда других стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в работах отдельных исследователей, и в законодательстве.
Часто в литературе термины «местное самоуправление» и «местное
управление» употребляются и как равнозначные. Однако, термин «местное самоуправление» имеет специфическую смысловую нагрузку, обозначая особый
демократический институт в государственном механизме, а не только территориальное и функциональное его построение. Он имеет во многом идеологотеоретический характер, подчеркивает право местного сообщества самостоятельно решать определенные вопросы локального характера без вмешательства
центральных властей.
Более корректным представляется не противопоставлять местное самоуправление и местное управление, а рассматривать их как часть и целое.
На местном уровне действуют два института – «местное самоуправление»
и «местное государственное управление». Оба они входят в более широкое понятие «местное управление». Последнее «охватывает все единицы управления
ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня
субъекта федерации в федеративных государствах»40.
39
Черкасов А.И. Указ. соч. С. 22.
40
Там же. С. 23.
40
Таким образом, местное самоуправление отражает локальные интересы и
«самостоятельную роль местных сообществ в боле широком государственном
целом»41.
Первоначально теоретические взгляды на местное самоуправление были
основаны на идее противопоставления вопросов государственных и вопросов
местного значения. По этому пути попытался пойти и российский законодатель. Между тем, в практической деятельности провести четкую границу между
тем, что считать делом местного значения, а что – только государственным делом достаточно сложно. В числе вопросов местного значения есть вопросы образования, здравоохранения, обеспечения санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, охрана объектов культурного наследия,
охрана окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности и др.
Для государства социального, каковыми являются многие современные государства, перечисленные вопросы далеко не безразличны. В конечном итоге от
их положительного решения зависит общая ситуация в стране. Известный дореволюционный юрист А.И. Васильчиков писал: «Отыскивать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями,
выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти,
коронным чиновникам…»42.
Выделение вопросов, имеющих «местное значение», с целью их противопоставления вопросам «государственного значения» необоснованно еще и потому, что не существует некоторого универсального перечня направлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления во всех государствах. В Европейской хартии местного самоуправления указывается на регла-
41
Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (Основные структуры, осо-
бенности, недостатки) // Государство и право. 1995. № 4. С. 110.
42
Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских
и общественных учреждений. СПб., 1870. Том I. С. 22.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]