Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:История коррупции в России
.pdf
11
дей Моисеевых во время исхода из Египта, евреи долгое время
придерживались демократического устройства, о чем говорится
в Книге Судей в Библии. Да и первые мусульмане после смерти пророка Мухаммеда избирали своих халифов. Из сказанного
выше можно сделать вывод о том, что мировые религии и их основные заповеди соответствуют принципам демократии и осуждают коррупцию.
Поскольку во многих странах происходят (и происходили
ранее) эволюционные переходы от диктатуры к демократии и
от демократии к диктатуре, то можно сделать такой вывод: чем
меньше демократии, тем больше коррупции, чем больше демократии, тем меньше коррупции.
1.2. Малоимущие и бизнесмены – основные жертвы
коррупции
Кому выгодна коррупция? Прежде всего лицам из органов государственной власти, совершающим коррупционные действия,
затем членам их семей, подчиненным коррупционеров, их посредникам, родственникам подчиненных и посредников, а также тем лицам, которые давали взятки или оказывали различные
услуги неимущественного характера, и их родственникам. При
достаточно развитой коррупции в стране эти люди могут составлять примерно 3–5 % ее населения.
Кому невыгодна коррупция? Во-первых, она невыгодна стране в целом, государству в расширительном смысле слова.
Во-вторых, она невыгодна основной массе граждан страны,
особенно малоимущим. Чем больше бюджетных денег уходит
через коррупционные схемы государственным чиновникам, их
помощникам, посредникам, тем меньше денег достается малоимущим. Чем больше законов принимается в пользу чиновников,
тем меньше материальных благ и льгот получают малоимущие.
Чем больше средств взимается с предпринимателей, бизнесменов в качестве взяток и откатов, тем меньше новых предприятий
откроется, тем меньше будет рабочих мест и тем меньше будет
размер заработной платы у наемных работников, основную массу которых составляют малоимущие.
В-третьих, коррупция невыгодна предпринимательству и бизнесу в самом прямом смысле, поскольку взятки и откаты государственным чиновникам составляют неумеренные дозы и размеры. Невыгодна и потому, что право на занятие определенным
бизнесом получат не самые энергичные и умные предприниматели, а те, которые найдут подходы к чиновникам через посредников или подчиненных. В результате более конкурентоспобный
12
предприниматель, который мог бы организовать эффективное
производство более качественной продукции, не получит такой
возможности.
В предыдущем параграфе было отмечено, что уровень коррупции тесно связан наличием демократического устройства
общества: чем больше демократии, тем меньше коррупции.
Следовательно, энергичные и квалифицированные предприниматели могут с большей вероятностью проявить себя в странах с
развитым уровнем демократии.
Поэтому технологический прорыв Нового времени начался
именно в тех странах, которые создали демократичные общественные устройства (в Нидерландах с конца XVI века и в Англии
с XVII века). Небольшие по численности населения и по территории Нидерланды производили такое большое количество качественных кораблей, что могли снабжать половину Европы, стали
передовой морской державой в XVII веке и смогли создать колонии в разных частях света. В Великобритании в XVIII веке произошла промышленная революция – изобретенный паровой двигатель использовали на фабриках и заводах, а потом в массовом
порядке начали создавать паровозы, строить железные дороги.
Вряд ли можно утверждать, что предприниматели Нидерландов и Великобритании были умнее или энергичнее своих
коллег из других стран. Но они были менее зависимы от коррупции. Предприниматели того периода времени и сами обогатились, и создали много рабочих мест. А в начале XX века уже
американский предприниматель Генри Форд смог реализовать
на своем заводе принцип: каждый рабочий завода должен иметь
реальную возможность приобрести автомобиль «Форд» в свою
собственность.
Пример Форда показывает, что энергичный предприниматель
может так построить бизнес, что будет не только сам зарабатывать большие деньги, но и платить хорошую зарплату наемным
работникам.
Таким образом, бизнесмены и наемные работники как главные потенциальные жертвы коррупции заинтересованы в ее
уменьшении и ликвидации.
1.3. Творцы коррупции. Почему трудно бороться
с коррупцией
Кто создает коррупцию? Коррупцию создают органы государственной власти и должностные лица законодательной власти,
исполнительной власти, судебных органов, а также прокуратуры. Сразу следует оговориться, что нельзя этим высказыванием
13
обобщить органы государственной власти всех стран и их должностных лиц.
Кроме того, не во всех странах есть разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Не во всех странах
существует прокуратура. Например, Великобритания до последнего времени обходилась без нее, и нельзя сказать, что там коррупции было больше, чем в тех странах, где прокуратура существовала. Да и в Древнем Риме, как и в Древней Греции, данного
органа власти не было. В России прокуратуру создал Петр I в начале XVIII века, но после этого уровень коррупции не уменьшился, а наоборот увеличился.
Но сам принцип разделения властей позволяет противодействовать возможной коррупции, поскольку независимые органы
власти могут контролировать и взаимоограничивать действия
друг друга, в том числе инициировать проверки разных ветвей
власти.
Следует уточнить, что здесь под законодательной властью понимаются не только главные парламенты стран, но и органы законодательной власти регионов, областей, провинций, а также
органы муниципальной власти. Под органами исполнительной
власти – не только правительство страны в целом, но и исполнительные органы власти регионов, провинций, муниципалитетов.
Из этого перечисления потенциальных творцов коррупции
следует, что их может быть много. А если учесть их помощников
и посредников, то очень много. Включив сюда родственников,
получится еще больше создателей коррупции, таким образом
набирается 3–5 % граждан страны, заинтересованных в ней.
Но трудность борьбы с коррупцией заключается не в том, что
реальных коррупционеров много или очень много, а в наличии
двух основных причин, которые ей благоприятствуют.
Первая причина: коррупции могут быть подвержены те орга-
ны государственной власти, в функции которых входит борьба с
ней. К ним, прежде всего, относят правоохранительные органы,
такие как полиция, спецслужбы, а также те спецподразделения
этих органов, которые должны бороться с коррупцией в этих
органах. К ним также причисляют органы прокуратуры, а также
судебные органы. Очевидно, что борьба с коррупцией может
быть крайне затруднительной, так как эти органы лишь имитируют эту борьбу, называя коррупционерами мелких взяточников и
мошенников.
Вторая причина: круговая порука, или же, выражаясь иначе,
корпоративная солидарность в органах власти, которые должны
бороться с коррупцией. Большинство работников какого-либо
правоохранительного органа могут быть настроены против кор-
14
рупции и коррупционеров, но в силу корпоративной солидарности могут не среагировать на заявление о возможном участии
в коррупции своего сослуживца. Или же попытка инициировать
расследование по заявлению о коррупции может быть прекращена решением вышестоящего руководства: все правоохранительные органы функционируют по армейскому принципу беспрекословного подчинения начальству. При этом руководство
может не участвовать в коррупции, но принять решение в целях
заботы о репутации органа власти или о собственной служебной
карьере. Такие случаи происходят из-за внутренней корпоративной солидарности.
Но существует и внешняя, межведомственная корпоративная
солидарность. Хотя между правоохранительными органами возможно соперничество, борьба за влияние, имидж, ресурсы, но,
поскольку они относятся к органам государственной власти, то
в серьезых случаях стараются замять расследование, итогом которого может стать вскрытие системной коррупции в отдельном
правоохранительном органе, ведь такое развитие ситуации позволит говорить о коррупции во всей системе органов государственной власти.
Специальное исследование о коррупции, изданное в СанктПетербургском юридическом институте, так характеризует борьбу с коррупцией: «Из этого можно сделать вывод о том, что борьба с коррупцией в России либо ведется крайне неэффективно,
либо не ведется вовсе… Действительно, коррупция существует
во всех странах мира. Более того, в отдельных государствах, таких как Италия, коррупционеры пытаются уйти от ответственности путем изменения законодательства в свою пользу… Следует
отметить …что большинство из перечисленных скандалов повлекли за собой ответственность (политическую или уголовную) виновных лиц, относящихся к высшим эшелонам власти.
В России таких прецедентов еще не было и, по всей видимости, в
ближайшее время не предвидится, поскольку возглавляют борьбу с коррупцией государственно-властные структуры. В результате и борьба с коррупцией заканчивается на уровне регионов»
5
Таким образом, складывается механизм противодействия
борьбе с коррупцией в тех органах, на которые возложена обязанность борьбы с коррупцией. Но тогда можно поставить вопрос: эффективная и успешная борьба с коррупцией невозможна? Ответ: и да, и нет.
.
5
Артемьев А. Б. Антропология коррупции. СПб., 2011. С. 7.
15
Успешная борьба с коррупцией невозможна при диктаторских режимах, поскольку в них абсолютно все контролируется и
регулируется органами государственной власти.
Эффективная борьба с коррупцией возможна при демократии, поскольку при такой политической системе состав органов
государственной власти регулярно меняется при помощи выборов, и у народа есть такие механизмы воздействия на власть, как
средства массовой информации с их свободой слова и право на
митинги и демонстрации.
Более того, при демократии открытая и системная борьба с
коррупцией является необходимым и важнейшим элементом
успешного функционирования общества и народного благополучия. Объяснения этого обстоятельства в следующем параграфе.
1.4. Самый опасный вид коррупции. Коррупция и политика
Американский государственный и общественный деятель
Томас Джефферсон одним из первых стал оценивать коррупцию как важнейшую политическую и социальную проблему.
И это логично, поскольку Джефферсон был одним из немногих
людей, сочетавших в себе способности и политического деятеля, и ученого. Как ученый он интересовался не только политическими и философскими проблемами, но и археологией, например, он на основании археологических раскопок одним из
первых выдвинул гипотезу о том, что люди попали на американский континент из Азии северным путем через Берингов пролив.
Во вступительной статье первого российского издания автобиографии Джефферсона упоминается эпизод приема президентом Джоном Кеннеди в 1962 году группы нобелевских лауреатов.
Встретив лауреатов в Белом доме, президент сказал, что впервые в кабинете президента США оказалось такое количество талантов, за исключением тех дней, когда в этом кабинете в одиночестве работал Томас Джефферсон. И никто из лауреатов на это
ничего не возразил.
По поводу опыта Джефферсона в политической сфере достаточно сказать, что он в 1785–1789 годах в начальный период Великой французской революции был послом во Франции,
а далее дважды избирался президентом США. Будучи президентом, он в 1803 году увеличил территорию США примерно в
2 раза, купив у Франции огромную территорию бывшей испанской Луизианы, расположенную в благодатном климате и имеющую выгодное географическое расположение. Эту французскую
территорию продал США за небольшие деньги первый консул
Франции Н. Бонапарт, установивший в стране личную диктатуру.
16
Таким образом известный завоеватель уменьшил территорию
Франции, и это был конечный итог войн Бонапарта, которого
Джефферсон охарактеризовал как злодея, залившего кровью
половину Европы.
Но главная заслуга Джефферсона и как ученого, и как политического деятеля заключается в том, что он является автором
текста демократической Декларации независимости США, той
Декларации, в которой колонии Северной Америки объявляли о
своем выходе из состава Великобритании, о причинах этого выхода и о создании новой свободной страны.
Джефферсон писал в Декларации, что основная причина создания независимого государства заключается в том, что король
Великобритании деспотичным правлением нарушал основные
права человека в Северной Америке, что дало право ее гражданам на отделение от Англии и образование Соединенных Штатов
Америки. Джефферсон в Декларации заявил, что права человека
даны каждому человеку самим Богом, и к числу этих неотъемлемых прав относятся право на жизнь, свободу и на стремление к
счастью.
Далее в Декларации перечислялись те действия королевской власти, которые нарушали права жителей колоний: «Он отказывался давать свое согласие на принятие законов, в высшей
степени полезных и необходимых для общего блага. Он создавал препятствия для осуществления правосудия, отказываясь
давать согласие на принятие законов об организации судебной
власти. Он создавал множество новых должностей и присылал к
нам сонмища чиновников, чтобы притеснять народ и лишать его
средств к существованию».
Составляя Декларацию, Джефферсон исходил из того, что
законы должны приниматься представителями народа и в своих интересах, а не в интересах органов государственной власти.
Это и есть основной принцип демократии, поэтому колонисты в
Америке решили создать новое демократическое государство.
Из этих принципов Джефферсон исходил в своем понимании
не только сути демократии, но и сути коррупции, а также ее роли
в социальной и политической жизни общества.
Любая власть стремится к расширению своих полномочий,
к злоупотреблению ими, а также коррупции. Поэтому суть кор-
рупции – в деятельности органов власти в пользу самих органов
власти, а не в пользу народа. Подобная деятельность связана
с нарушением прав, которыми Бог наделил человека. Самым
опасным видом коррупции Джефферсон назвал принятие законов в пользу самих представителей власти: коррупция – это «за-
17
конодательная защита собственных интересов, а не интересов
6
народа»
.
Поясняющих примеров можно привести множество. Самый
простой: в случае экономического кризиса при падении курса
национальной валюты депутаты парламента страны увеличивают свое денежное содержание на значительные суммы, затем то
же самое делают депутаты региональных парламентов, а доходы
большинства граждан остаются прежними или увеличиваются на
микроскопические суммы.
Следует заметить, что слово «закон» имеет несколько значений. Одно из них – это порядок, которому подчиняются все явления природы – законы природы. В юридической науке законы
определяются как нормативные правовые акты (далее – НПА),
имеющие разную юридическую силу. Например, Конституцию
страны называют главным НПА, имеющим высшую юридическую
силу. Федеральные законы главнее законов субъектов страны
(провинций), а законы провинций главнее актов органов местного самоуправления (городских муниципалитетов). Но и те, и другие могут быть направлены как в пользу прав человека и интересов народа, так и вопреки этим правам и интересам. Различные
учреждения и организации могут принимать свои внутренние,
локальные НПА. Например, председатель совета директоров
государственной компании может подписать распоряжение о
крупных премиях членам совета директоров, не принимая во
внимание большинство ее работников. Такая же ситуация может произойти в правоохранительном учреждении, например, в
управлении полиции.
Приведенные выше примеры показывают, почему Джефферсон был прав, считая защиту собственных интересов власти
на законодательном уровне самым опасным видом коррупции.
Такая коррупция может проявляться везде: от парламента страны до самого небольшого учреждения. И самое главное – этот
вид коррупции создает иллюзию правомерности коррупции.
Почему иллюзию? Потому, что коррупционные законы создают
видимость законности при нарушении социальных прав человека, которые закреплены в международных законах и в конституциях многих стран. Например, в статье 7 Конституции России
говорится о необходимости обеспечения достойного уровня
жизни каждого человека, но в Основном законе страны ничего
нет об обязательности огромных премий членам совета директоров государственных компаний.
6
Шелдон Г. У. Политическая философия Томаса Джефферсона. М.,
1996. С. 106.
18
Таким образом, законы, принятые властью в собственных
интересах, нарушают высшие законы страны и международные
законы. Но об этом будет подробно рассказано в следующем параграфе. Этот же параграф следует закончить другим принципиальным подходом Джефферсона к проблемам законодательной
защиты прав человека и интересов народа. Один из принципов,
разделяемых Джефферсоном, гласит: «В демократическом государстве равенство и умеренность должны поощряться законом… путем высокого налогообложения богатых классов и под-
7
держки бедных»
.
Сейчас этот принцип принято называть прогрессивным на-
логом на доходы физических лиц – прогрессивным НДФЛ, при
котором наиболее бедные слои населения вообще не платят
этот налог, небогатые граждане платят примерно 10–15 % от
своих доходов, а очень состоятельные люди платят по 40–50 %.
Конечно, состоятельные люди такой подход не одобрят. Но
Джефферсон и сам был состоятельным человеком, но все же
считал такое налогообложение необходимым. Впрочем, достаточно подробно об истории прогрессивного НДФЛ в России будет рассказано в других главах книги.
То, что Джефферсон выделил коррупционные законы как
особый и самый опасный вид коррупции в России, известно немногим, поэтому ссылки на автора редко встречаются в научной
юридической литературе. В связи с этим мнение американского
политика и ученого Джефферсона, высказанное более чем два
века назад, можно было бы посчитать устаревшим и субъективным. Но это не так.
В 2009 году в России приняли закон, который официально подтверждал, что возможен выход законов коррупционного содержания – Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный
8
закон 172-ФЗ)
. Суть этого закона в том, что в нормативных правовых актах, принимаемых в России, а также в их проектах могут содержаться коррупционные положения – коррупциогенные
факторы.
Важно отметить, что к числу подобных НПА могут относиться и федеральные законы, и указы президентов России, и постановления правительства России, и региональные законы, и
акты муниципальных органов власти. Таким образом, правота
7
Шелдон Г. У. Политическая философия Томаса Джефферсона. С. 94.
8
СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
19
Т. Джефферсона по поводу возможной коррупционности законов была официально подтверждена на федеральном уровне законодательной власти России.
1.5. Понимание коррупции в международных договорах
о коррупции
На международном уровне коррупция регулируется рядом правовых актов, которые были приняты в конце XX века.
Основные из них следующие:
– Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 году;
– Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию,
принятая Советом Европы в 1999 году;
– Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Советом Европы в 1999 году.
Почему такие серьезные организации, как ООН и Совет Европы, приняли договоры, посвященные проблеме коррупции?
Потому что главная цель этих организаций, согласно их уставным документам, заключается в защите прав человека, а коррупция в этих договорах характеризуется как явление, препятствующее обеспечению важнейших прав миллионов жителей земли.
При этом имеются в виду такие права, как право на достойную
зарплату и социальные пособия, право на здоровье и медицинскую помощь, право на образование, право на доступ к достижениям культуры.
Нарушения этих прав связаны с низкой эффективностью экономик стран и с бедностью, даже нищетой большинства жителей
этих стран. Во втором параграфе этой главы уже говорилось, что
неэффективная экономика и бедность граждан являются прямыми следствиями коррупции.
Важное место в этих международных договорах занимает
официальное определение коррупции. Конвенция о гражданскоправовой ответственности за коррупцию дает наиболее краткое
и емкое определение:
Коррупция – это предоставление должностным лицом (или
должностному лицу) неправомерных преимуществ имущественного или неимущественного характера, которые нарушают права
и законные интересы других людей.
Наиболее краткое и емкое определение коррупции было дано
в Европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию: «Статья 2. Активный подкуп национальных публичных
должностных лиц. Каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того,
20
чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание,
предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или
косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому
из ее публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица».
При этом под должностными лицами понимаются:
– государственные чиновники;
– судьи;
– прокуроры.
Из такого понимания коррупции вытекает, что рядовой полицейский, простивший нарушения правил дорожного движения
водителю машины, а также получивший за это вознаграждение от
него, не может считаться коррупционером. И, напротив, прокурор, оставивший без движения жалобу на директора или ректора
о том, что тот премирует себя и своих заместителей, но при этом
не индексирует зарплату рядовых сотрудников, совершает коррупционное преступление. Даже при том, что прокурор не получил никакого вознаграждения за свое бездействие. Получается,
что полицейский своими действиями не ущемил права и интересы других граждан, а прокурор своим бездействием нарушил
права и интересы рядовых работников. Прокурор, например,
мог бездействовать по просьбе своего начальника, который был
благодарен директору или ректору за прием своего сына на бюджетное место в университет или на доходную должность.
Другой пример: врач, получивший за успешное лечение больного вознаграждение от его родственников, не может считаться
коррупционером. А если следователь увел от уголовной ответственности чиновников, которые по итогам тендера или конкурса заявок от бизнесменов объявили победителем конкурса не
самый лучший проект, то следователь коррупционер. Причем,
даже в том случае, если действовал (или бездействовал) не за
прямое вознаграждение, а выполнял просьбу коллеги или указание начальника.
Следует напомнить о мнении Т. Джефферсона, что самым
опасным видом коррупции является законодательная защита властью своих интересов, или принятие законов в своих интересах, а не в интересах народа. На местном уровне может
быть принят закон, отменяющий транспортные льготы инвалидам. В качестве аргументов в пользу подобного закона могут быть приведены уменьшение бюджетных поступлений, необходимость изготовления какого-то памятника, построения
сквера. Но принимая такой закон, муниципальные служащие
совершают коррупционное преступление, поскольку нарушают
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]