Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:История коррупции в России
.pdf
101
ности земских учреждений могли участвовать и недавно ставшие
свободными людьми крестьяне. Правда, это касалось только
мужчин в возрасте не младше 21 года, но для середины XIX века
это был обычный даже для самых демократичных стран ограничительный избирательный ценз.
Земская реформа официально началась 1 января 1864 года,
когда издали тот нормативный правовой акт, который определял основные принципы местного самоуправления: «Положения
о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этим
положениям, основными органами местного самоуправления
становились уездные и губернские собрания, которые могли принимать соответствующие нормативные правовые акты.
Исполнительными органами местного самоуправления становились земские управы. И собрания, и управы были выборными
учреждениями.
Все избиратели уезда и губернии делились на три избирательные группы, курии, – земледельческую, городскую и крестьянскую. Само слово курия напоминало о демократическом периоде Древнего Рима, когда куриями называли народные собрания.
Правом голоса в земледельческой и городской курии пользовались люди, имевшие значительные недвижимое имущество
или денежный доход, то есть действовал ограничительный имущественный ценз, но и этот ценз был характерен для середины
XIX века. Крестьяне по своему числу превышали остальные сословия, поэтому они избирали сначала на волостных сходах вы-
борщиков, а те избирали представителей из крестьян для участия в уездных собраниях, называвшихся гласными.
Уездные собрания избирались на 3 года, как и губернские.
Собрания не реже, чем один раз в год, проводили свои съезды.
Этими съездами руководили предводители дворянства, в этом
сохранялось выделенное положение дворянства. Одним из таких предводителей был герой популярного в России романа
«Двенадцать стульев» Ипполит Матвеевич Воробьянинов.
Земские учреждения решали вопросы медицинского обслуживания, начального образования, местные хозяйские заботы.
К числу этих забот относилось строительство школ и больниц,
их содержание, включая оплату труда работников. Кроме того, в
ведении земств находились такие вопросы, как уход за дорогами, устройство торговых и местных промышленных заведений.
Финансирование этой деятельности осуществлялось частично
за счет местных налогов, которые взимали также органы местного самоуправления.
102
Можно констатировать, что земства решали важные проблемы, связанные с приличными финансовыми потоками и со значительными финансовыми интересами, то есть со всем тем, что
обычно может порождать коррупционные проблемы и интересы.
Но поскольку деятельность земских учреждений велась на реальной выборной основе, то народ мог осуществлять контроль
над деятельностью лиц, принимавших решения в земских собраниях и работавших в земских управах. И такая ситуация сводила
уровень коррупции и саму ее угрозу к минимуму.
Естественным продолжением земской реформы стало введение городской реформы. Теперь и в городах вводилось местное
самоуправление. Правовой основой городского самоуправления было «Городовое положение» 1870 года. Таким образом,
часть важнейших административных, управленческих и экономических функций перешла от центральной, императорской власти к избираемым органам власти и избираемым должностным
лицам.
Органами местного самоуправления в городах были избираемые городские думы и городские управы. Городские думы
принимали нормативные правовые акты, касающиеся управления городскими проблемами, управы были исполнительными
органами. Наряду с управами думы избирали городского голову,
функции которого напоминали функции мэров, только избираемых не прямыми выборами. Городской голова утверждался императором. Городские думы и городской голова избирались на
4 года.
Городским головой мог стать не любой житель города, а человек, имевший довольно значительный доход или значительное недвижимое имущество. Например, в 1877 году городским головой в Москве избрали крупного предпринимателя
С. М. Третьякова, коллекция картин которого вместе с коллекцией
его старшего брата стала основой Третьяковской художественной галереи. В 1881 году Третьякова снова избрали Московским
городским головой, но вскоре он ушел в отставку. Поэтому в
1882 году городским головой Москвы был избран крупнейший
правовед и историк России Б. Н. Чичерин, не имевший значительной собственности в Москве. И тогда богатые люди, которые считали, что такой известный ученый, как Чичерин, принесет
значительную пользу Москве, приобрели на имя Чичерина дом в
Москве.
Но пребывание Чичерина городским головой оказалось недолгим, поскольку он был сторонником продолжения демократических преобразований в России. На торжественных меропри-
103
ятиях, проходивших в 1883 году в Москве по случаю коронации
нового императора Александра III, Чичерин выступил с речью и
высказал надежду на то, что роль земских учреждений в России
будет увеличиваться. Император и его окружение расценили
это выступление как призыв к введению в России не только выборных органов местного самоуправления, но и общегосударственных выборных органов власти, например, парламента.
Чичерину порекомендовали уйти в отставку, он вернулся к научной деятельности.
В период правления Александра III новые демократические
преобразования не вводились, были урезаны даже прежние демократические реформы, например, городские головы в крупных городах перестали избирать, их стал назначать император.
Но на подобный выбор всегда влияет окружение самодержца, а
людей из окружения, как показывает история коррупции, всегда
можно заинтересовать какими-то выгодными предложениями,
соответственно, уровень коррупции в государстве повышается.
Оценивая в целом правление Александра II, можно делать
вывод о том, что в России стали возрождаться ее исторические
демократические традиции, связанные с выборностью народом
органов власти. Многие образованные люди России стали участвовать в кропотливой работе органов местного самоуправления. Эта деятельность не была связана с коррупционными проявлениями, поскольку находилась под контролем избираемых
народом органов власти.
К сожалению, при ближайших преемниках Александра II демократические реформы были приостановлены и даже частью свернуты, что привело в итоге к новой войне, а затем и к
революции.
5.4. Судебная реформа как важнейший антикоррупционный
фактор
Важнейшее демократическое содержание и очевидную антикоррупционную направленность в период правления Александра II имела судебная реформа 1864 года. Генеральная цель
этой реформы – независимость судов разного уровня в России
от центральной власти правительства и от административной
власти на местах.
В процессе реформы были созданы две основные ветви: мировые и окружные суды. Мировые судьи избирались населением
на три года и рассматривали наименее важные, но самые много-
104
численные судебные тяжбы. Судьи окружных судов назначались
верховной властью, но при этом получили независимость, которой способствовали установленные принципы судебной системы: несменяемость судей; гласный, открытый судебный процесс, равная состязательность участников процесса.
Равная состязательность означала, что для суда были одинаково безразличны сторона обвинения и сторона защиты в уголовных делах, сторона истца и сторона ответчика в гражданских.
В связи с этими нововведениями в России значительно возросла роль независимых профессиональных адвокатов, то есть это
адвокаты появились благодаря судебной реформе. Официально
адвокаты назывались в XIX веке присяжными поверенными.
Они должны были иметь высшее юридическое образование.
Присяжными поверенными начинали свою профессиональную
деятельность такие выпускники юридических факультетов, как
В. И. Ульянов и его земляк А. Ф. Керенский. Интересно, что они
оба сдавали в разное время экзамен ведущему правоведу России
В. И. Сергеевичу, автору работы «Древности русского права», цитировавшейся ранее в настоящей книге. Правда, Ульянов больших успехов в качестве присяжного поверенного не добился, в
отличие от Керенского, но в 1917 году он сумел взять своеобразный реванш, свергнув возглавляемое Керенским Временное
правительство, и сам возглавил новое правительство.
Решение мирового судьи могло быть оспорено в апелляцион-
ной инстанции, то есть на съезде мировых судей. Таким образом, даже апелляционную инстанцию для мировых судов избирал народ. Апелляционной инстанцией для окружных судов была
судебная палата. Высшая судебная инстанция – кассацион-
ная – Сенат.
Правовой основой деятельности новых судов России стали
Судебные уставы, которые были официально утверждены 20 ноября 1964 года и отменены тем же В. Ульяновым через 53 года:
1) «Учреждение судебных установлений»;
2) «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями»;
3) «Устав уголовного судопроизводства»;
4) «Устав гражданского судопроизводства».
Устав «Учреждение судебных установлений» определял основные принципы новой судебной системы, основные виды
судов, их подчиненность на апелляционной или кассационной
основе.
«Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями» определял те уголовные дела, которые подлежали рассмотрению в
мировых судах и которые содержались в «Уложении о наказани-
105
ях уголовных и исправительных». Это были самые незначительные преступления, за которые полагались небольшие наказания
или штрафы.
«Устав уголовного судопроизводства» выполнял функцию современного Уголовно-процессуального кодекса РФ, определял
компетенцию судебных органов и порядок рассмотрения уголовных дел в суде. Основными стадиями в уголовном процессе
были предварительное расследование, рассмотрение дела в открытом судебном заседании, вынесение приговора.
«Устав гражданского судопроизводства» выполнял функции
современного Гражданского процессуального кодекса РФ. Он
устанавливал подсудность дел для мировых и окружных судов,
открытость судебного процесса и возлагал на стороны обязанность доказательства своих утверждений.
Все судебные разбирательства и заседания должны были
быть не только состязательными, но гласными и открытыми.
Можно достаточно уверенно утверждать, что этими судебными
уставами была создана независимая судебная система, которая
оставляла мало шансов для коррупционных проявлений, но ее
отменил В. Ульянов сразу после прихода возглавляемой им коммунистической партии к власти в России.
Наиболее важным демократичным и антикоррупционным
фактором судебной реформы 1864 года стало введение суда
присяжных заседателей.
Суд присяжных – это форма судебного производства, которая гарантирует максимальную независимость суда от других
ветвей власти и даже от предубеждений и традиций юридической корпорации. Присяжные – граждане, которые подбираются
не из числа профессиональных юристов и государственных чиновников, следовательно, над ними не довлеют корпоративные
интересы и интересы правительства. Суд присяжных иногда называют высшей формой демократии, поскольку присяжные непредвзято и справедливо осуществляют суд по закону и совести,
противодействуя коррупции. Суд присяжных может надежно
защитить отдельного человека, личность от давления государственной власти, ее органов и должностных лиц.
Выражаясь кратко, суд присяжных – это прямое осуществле-
ние народом своей власти. Недаром крайне большое значение
придавал суду присяжных заседателей Т. Джефферсон, считавший коррупцию самым опасным социальным и политическим
проявлением. Об этой позиции Джефферсона подробно говорится в учебнике С. А. Дробышевского, где рассматриваются
важнейшие правовые идеи классиков политической и юридиче-
106
ской науки: «Джефферсон писал, что в случае заинтересованности и пристрастности судьи “бывает лучше доверить решение
дела орлу и решке, чем судье, предубежденному в пользу одной
из сторон”, а “мнение двенадцати честных человек в составе
жюри присяжных дает больше надежды на справедливость, чем
орел или решка”. Именно поэтому во власти жюри присяжных
необходимо право в любом деле выносить решение по вопросу
закона, так же как и по вопросу факта, если присяжные полагают,
что судьи по должности в каком-либо отношении пристрастны и
предрасположены»82.
Иначе говоря, присяжные заседатели могут быть менее компетентны в юридических тонкостях, но они не подвержены корпоративным интересам, например, их личная карьера не зависит
от расположения вышестоящего суда. Кроме того, в судебном
процессе они внимательно слушают обе стороны – и обвинение, и защиту, а также разъяснения судьи. То обстоятельство,
что присяжных двенадцать (в большинстве случаев), уменьшает
роль негативных случайностей в принятии присяжными окончательного решения. Кроме того, после окончания судебного процесса присяжные возвращаются к своим соседям, товарищам,
семьям, то есть продолжают жить вместе с обычными людьми и,
будучи частью этого народа, отчитываются только перед ним.
Выбор присяжных был очень демократичен, при использовании метода случайной выборки присяжным мог стать любой
мужчина старше 25 лет и из любого сословия, даже крестьянин.
Но не могли быть присяжными имевшие уголовное прошлое
люди, должники, больные, слуги. Крестьяне активно участвовали
в проводившихся в России судебных уголовных процессах. Но из
них в списки присяжных заседателей попадали те, кто имел опыт
работы в выборных местных земских органах. Общее количество
судебных процессов с участием присяжных заседателей было
достаточно большим. По подсчетам ведущего юриста России
XIX века А. Ф. Кони, количество судебных дел, рассматриваемых
судом с участием присяжных заседателей, в России значительно превосходило количество таких дел во Франции, хотя там суд
присяжных создали гораздо раньше, чем в России.
Суд с участием присяжных заседателей иногда выносил
оправдательные приговоры даже в тех случаях, когда оправда-
82
Дробышевский С. А. История политических и правовых учений:
основные классические идеи: учебное пособие. М.: Юристъ, 2003.
С. 108.
107
ние было неприемлемым с точки зрения высших государственных должностных лиц или с точки зрения интересов влиятельных и богатых людей. Самый характерный случай произошел в
судебном процессе по делу Веры Засулич в 1878 году, которая
выстрелила из пистолета в градоначальника Санкт-Петербурга
Трепова и ранила того. Причиной поступка стало обстоятельство, что Трепов приказал избить плетьми находившегося в
тюрьме студента Боголюбова, который всего лишь не снял перед
Треповым шапку. Это телесное наказание было незаконным, оно
привело к расстройству психики Боголюбова.
Вера Засулич в суде не отрицала свой поступок, но заявила, что поступила так не из чувства мести, а из чувства защиты
оскорбленного человеческого достоинства. И присяжные оправдали Засулич, посчитав, что она не виновна в покушении на убийство. Председательствовал в этом судебном заседании А. Кони,
которого после этого процесса перевели на более низкую судебную должность.
В 1885 году в Орехово-Зуеве Владимирской губернии произошла забастовка рабочих Морозовской фабрики. Забастовку в то
время оценивали как преступление, поскольку никакими законами она не предусматривалась. В то время были запрещены даже
организации наемных работников, объединяющихся для защиты
своих интересов, то есть будущие профсоюзы. Причиной забастовки стало значительное снижение заработной платы рабочих
и частые штрафы, налагаемые на них. Рабочие потребовали снижения штрафов, повышения заработной платы и отказались продолжить работу.
Для подавления стачки в Орехово-Зуево были направлены
несколько сотен солдат и конных казаков. Произошли столкновения между бастующими и военными, в результате более тридцати активных участников стачки арестовали и отдали под суд.
Их дело рассматривалось во Владимирском окружном суде с
участием присяжных заседателей. И присяжные оправдали рабочих, признав, что те были вынуждены участвовать в забастовке
из-за неправомерных действий хозяина фабрики С. Морозова и
его помощников. После этого уменьшили размеры штрафов, налагаемых на рабочих, а правительство приняло закон об урегулировании отношений между владельцами фабрик, заводов и их
рабочими.
Какое отношение эти события имели к проблеме коррупции?
Самое прямое, если помнить о самом опасном виде коррупции –
принятии нормативных правовых актов в пользу власти и вопреки
правам и интересам народа. Хозяин фабрики и его управляющие
108
издавали приказы и распоряжения, уменьшавшие заработную
плату и увеличивавшие штрафы. А губернские власти послали
военных для подавления протеста рабочих, чтобы разобраться
в сложившейся ситуации и в случае необходимости применить
силу против бунтовщиков.
Дело в том, что еще в Уложении об уголовных наказаниях
1845 года за организацию стачек и участие в них предусматривался арест. Уложение о наказаниях 1874 года придерживалось
такой же позиции: статья 318 Уложения фактически приравнивала создание и участие в профессиональных союзах к уголовному
преступлению: «Виновные в принадлежности к сообществу, имеющему цель возбуждение вражды между хозяевами и рабочими,
равно возбуждению к устройству стачек, подлежат наказанию от
заключения в крепость на 8 месяцев до лишения всех особенных
прав и преимуществ и ссылки на житье в Сибирь».
Многочисленное войско для подавления стачки, возможно,
было прислано по традиции или из-за тесных связей руководства губернии с миллионером С. Морозовым. И только присяжные заседатели остановили этот традиционный cговор между
чиновниками из власти и крупными предпринимателями.
Поэтому можно считать верной оценку этого суда присяжных,
которую дал ему выдающийся правовед России Б. Н. Чичерин:
суд присяжных – это прямое участие народа в осуществлении
власти, поскольку суд является ветвью государственной власти.
Впрочем, любые реформы имеют своих противников, тем более, что не сразу приносят положительные результаты. И даже
антикоррупционные реформы могут критиковаться, особенно
теми, кто явно или неявно связан с коррупцией. Суд присяжных
стали критиковать, утверждая, что нельзя доверять судебные решения непрофессиональным юристам. Тот же А. Кони описывает
в своих воспоминаниях, что критика суда присяжных заседателей
велась многими влиятельными людьми, например, издателем и
журналистом М. Катковым, называвшим суд присяжных судом
улицы. Катков в 1880-е годы являлся одним из главных приверженцев самодержавия и сторонником сворачивания некоторых
демократических реформ Александра II. В итоге при царствовании Александра III Катков получил чин тайного советника и был
награжден орденами.
Некоторые журналисты газет в публикациях стали использовать для дискредитации суда присяжных фразу «стадо баранов».
Это огорчало сторонников преобразований, и великий русский
философ В. С. Соловьев, обладавший поэтическим талантом,
написал ответ в стихотворной форме:
109
Вы – «стадо баранов»! Печально…
Но вот что гораздо больней:
На «стадо баранов» нахально
Набросилось стадо свиней
83
.
В конце концов, суд присяжных заседателей был отменен
В. Ульяновым сразу же после захвата им власти в России в
1917 году. При коммунистической власти выражение «присяж-
ные заседатели» оставалось широко известным в России только благодаря Остапу Бендеру, который в романе «Двенадцать
стульев» часто его употребляет. Но поскольку Бендер не был почитателем коммунистической власти, то это выражение долгое
время воспринималось читателями как имеющее какой-то негативный оттенок. И только в 1993 году после окончательного
свержения коммунистического режима суд присяжных стал возрождаться в России – через 130 лет после того, как его ввел император Александр II.
5.5. Проблемы коррупции в правление Александра III
1 марта 1881 года в результате террористического акта, подготовленного организацией «Народная воля», был убит импе-
ратор Александр II, отменивший в России крепостное право и
осуществивший важные демократические реформы. Новым
императором стал его 36-летний сын Александр. Более молодой царь оказался менее склонным к реформам, чем его отец.
Следует отметить, что этот удачно проведенный террористический акт оказал крайне неудачное влияние на ход будущих демократических преобразований в России. И в этом обстоятельстве
нет ничего парадоксального. Революционные организации, использующие террористические методы, более далеки от демократических преобразований, чем сторонники эволюционного
демократического развития.
Александр III по своим личным наклонностям являлся более
консервативным, чем его отец. А убийство Александра II, проводившего изменения, также лишило уверенности его сына в продолжении реформ или сохранении уже принятых. По некоторым
сведениям, именно 1 марта 1881 года император Александр II
должен был официально одобрить проект созыва представительного органа власти. Это возможное событие некоторые истори-
83
Кони А. Ф. Из статьи «Вестник Европы» // Вл. Соловьев: pro et
contra. СПб.: РХГИ, 2000. С. 344.
110
ки оценивают как проект перехода к конституционному устройству страны, к созданию автономного органа законодательной
власти. Террористический акт 1 марта сделал невозможным и
этот проект, и в целом притормозил реформы в России. Поэтому
период царствования Александра III иногда называют периодом
реакции, периодом контрреформ.
В апреле 1881 года вышел манифест нового императора, в
котором говорилось о стремлении Александра III сохранить незыблемым самодержавный характер правления. В ходе дальнейшего правления царя была ограничена самостоятельность
органов местного управления, теперь они подчинялись назначаемым земским начальникам. Уже упоминалось выше, что были
отменены выборы городского головы, кроме этого ввели и некоторые другие ограничения земского самоуправления. Такие
контрреформы увеличивали возможность коррупционных злоупотреблений властью.
Некоторые изменения контрреформаторского и антидемократического характера, принятые при Александре III, были абсурдными. Например, в 1887 году министр народного просвещения И. Делянов разработал указ, прозванный «циркуляром о
кухаркиных детях», который ввели в действие. Официально этот
документ назывался «О сокращении гимназического образова-
ния», в нем были прописаны указания руководителям гимназий о
нежелательном принятии в гимназии детей из низших сословий:
«Таким образом, при неуклонном соблюдении этого правила
гимназии и прогимназии освободятся от поступления в них детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и тому
подобных людей, детям коих, за исключением разве одаренных
гениальными способностями, вовсе не следует стремиться к
среднему и высшему образованию».
Это предписание объяснялось тем, что для спокойствия общества надо ограничить доступ к среднему образованию (а значит и
к высшему) детям из бедных семей. Во многом это определялось
влиятельной позицией при Александре III его бывшего воспитателя К. Победоносцева, ставшего обер-прокурором Синода,
который был противником просвещения народа. Очевидно, что
запрещающий получать качественное образование детям основной массе простого народа указ был коррупционным по своей сути.
Еще раньше, в 1884 году, произошли негативные изменения
в высших учебных заведениях. Приняли новый Университетский
устав, ограничивший автономию университетов. Этим уставом
запрещалось создавать любые студенческие организации, ассоциации и клубы. Делалось это, вероятно, с благой целью вос-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]