Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
ции, и на его основе начинается развитие Национальной полиции, маршальский суд был преобразован в Национальную жандармерию, комиссары Шатле стали комиссарами полиции, инспекторы полиции в
Париже заменены мировыми офицерами.
Полиция Старого порядка была институтом, внесшим огромный
вклад в модернизацию общества благодаря лежащей в ее основе концепции всестороннего регулирования общественной жизни. Итоги модернизации, прежде всего, вызревание общественных сил, требующих
ограничения до определенного предела вмешательства государства в
жизнь общества, привели к тому, что идеология полицейского государства была поставлена под сомнение и подверглась критике уже накануне революции 1789 г. Однако практики контроля и надзора были сохранены и в первой половине XIX в. Парадоксальным образом французское государство первой половины XIX в. сочетало в себе нестабильность и эффективность77. Эффективность определялась во многом тем,
что и в послереволюционный период государство не ограничивало себя
функциями «ночного сторожа», а было энергичным актором, «создающим для себя все новые и новые инструменты воздействия на социально-экономическую реальность, на которую государственная бюрократия отнюдь не собиралась лишь взирать, уповая исключительно на возможности саморегуляции гражданского общества»78.
Тем не менее, роль и значение полиции в обществе значительно
трансформировались. Ж.-М. Берлиер настаивает, что только в ходе революции было предложено то решение проблемы противоречия между
полицейской деятельностью и свободой79, которое станет основой ее
дальнейшего двухвекового развития. Это дало основание многим деятелям революции противопоставлять создаваемую ими «хорошую полицию» плохой полиции Старого режима. Декларация прав человека и
гражданина от 26 августа 1789 г. ввела концепт «государственная (публичная) сила»: согласно ст. 12 «для гарантии прав человека и гражданина необходима государственная сила; она создается в интересах всех,
а не для личной пользы тех, кому она вверена»80. Таким образом, полиция, являясь воплощением этой государственной силы, если и ограничивала права и свободы человека, то, в соответствии со ст. 4 Деклара-
77
Кожокин Е. М. Ипостаси «государства – ночного сторожа»: Франция первой половины
XIX века // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 1. С. 164.
78
Там же. С. 180.
79
Berlière J.-M. Op. cit. P. 10.
80
Документы истории Великой французской революции : в 2 т. / отв. ред. А. В. Адо.
М., 1990. Т. 1. С. 112–113.
71
ции, исключительно для защиты естественных и неотъемлемых прав,
перечисленных в ст. 2.
Последующее развитие понимания полиции было тесно связано с
этим первым, по-настоящему современным ее определением, и принципами, закрепленными в Декларации. В частности, Кодекс преступлений и наказаний от 25 октября 1795 г. ввел уточняющее определение
полиции в ст. ст. 16–37. Его статья 16 развивала положения ст. 4 Декларации прав человека и гражданина: «Полиция учреждена для охраны
порядка и общественного спокойствия, свободы, собственности, личной безопасности»81.
Таким образом, отмечает П. Наполи, «вместо того, чтобы быть
уничтоженной дискурсом прав человека, полиция, напротив, воссоздается как основа Конституции, и даже как практическое условие ее рождения»82. К тому же новая, революционная власть в условиях постоянного чрезвычайного положения была вынуждена опираться на полицию, так как «право, сталкиваясь с реальностью, оказывается неэффективным без нее»83.
Роль полиции была переосмыслена не только в рамках теории
«публичной силы», но и с учетом принципа разделения властей. Так,
А. Дюпор, видный деятель начального этапа Французской революции,
член комитета Национального собрания по подготовке Уголовнопроцессуального кодекса84, излагая фундаментальные принципы, лежащие в основе функционирования полиции и юстиции, отметил, что
«полиция и суд – два института, располагающие средствами гарантировать людям свободу, собственность, честь и жизнь», и вместе с тем
провел твердое различие между ними: «Все то, что касается предупреждения правонарушений, восстановления порядка, розыска и ареста его
нарушителей, принадлежит полиции. Все то, что касается выявления
фактов, которые дают повод преследованию и применению закона,
принадлежит, главным образом, правосудию»85.
81
Сode des delits et des peines du 3 brumaire, an 4 (25 octobre 1795). URL:
http://ledroitcriminel.free.fr/la_legislation_criminelle/anciens_textes/code_delits_et_peines_179
5/code_delits_et_peines_1795_1.htm (дата обращения: 01.07.2010).
82
Napoli P. Naissance de la police moderne. Pouvoirs, normes, société. Paris, Éditions la
Découverte, 2003. Р. 195.
83
Ibid. P. 207.
84
Emsley C. Crime, police, and penal policy: European experiences 1750–1940. Oxford,
2007. P. 77.
85
Duport A. Principes fondamentaux de la police et de la justice, présentés au nom du
comité de constitution 22 décembre 1789. URL: http://www.justice.gc.ca/fra/pi/gci-icg/rev3/
index.html (дата обращения: 01.07.2010).
72
Применительно к полиции принцип разделения административных
и судебных властей был развит в ходе деления полиции на административную и судебную. Это различение непосредственно связано с интерпретацией принципа разделения административных и судебных властей, так как оно закреплено в Законах от 16 и 24 августа 1790 г.86 Впоследствии Кодекс преступлений и наказаний от 25 октября 1795 г.
(ст. 18) закрепил разделение полиции на административную и судебную. Согласно ст. 19 первая имеет целью повседневное поддержание
общественного порядка в любом месте, в любой сфере административного управления, для чего ее органы в основном должны заниматься
предупреждением правонарушений. Вторая (ст. 20) расследует правонарушения и преступления, которым административная полиция не
смогла воспрепятствовать, собирает доказательства и передает преступника суду для определения наказания согласно закону. «Одна имеет целью предупреждение, другая – пресечение всякого нарушения закона или правил, приводящих к нарушению общественного порядка»87.
Это исходный пункт трансформации полиции как управления в
широком смысле слова (администрации) в полицию как орган обеспечения общественного порядка и противодействия преступности. Рожденное в ходе этой трансформации «неокамералистское» понятие «административная полиция», первоначально обозначающее совокупность
всех повседневно осуществляемых регулирующих и контролирующих
функций государства, было своего рода компромиссом между противниками поглощения особых, регулирующих функций государства специализированной технической бюрократией без полицейских полномочий и сторонниками наделения полиции ограниченной функцией борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности. Опирающаяся на традиции эффективности, беспристрастности и технической изощренности предреволюционного камерализма, с учетом всесторонней перестройки в середине XIX в., мощная бюрократия
общественного порядка способствовала выживанию во франкоязычной и центральной Европе главных элементов «административной полиции» и в
XX в. В большинстве континентальных европейских государств вплоть
86
Принцип разделения административных и судебных властей заложен Законом от
16 и 24 августа 1790 г., запретившим судебным органам вмешиваться в дела администра-
ции. Статья 13: «Судебные функции различны и остаются всегда отделенными от административных функций. Судьи не могут, под угрозой нарушения служебного долга, вмешиваться каким-либо образом в действия администраций».
87
Code des délits et des peines du 3 brumaire, an 4 (25 octobre 1795). URL: http://
ledroitcriminel.free.fr/la_legislation_criminelle/anciens_textes/code_delits_et_peines_1795/code_de
lits_et_peines_1795_1.htm (дата обращения: 01.07.2010).
73
до конца второй мировой войны, независимо от появления специализированных подразделений, сохранялся «каталог» видов административной полиции – полиция иностранцев, медицинская полиция, полиция
нравов и т. д.88
Утверждению представления о полиции как «публичной силе»,
предназначенной «обеспечивать выполнение законов и поддержание
порядка внутри страны», способствовала муниципализация полиции,
которая подготовила окончательную ликвидацию продажи должностей.
В ходе начавшейся летом 1789 г. революции королевская полицейская администрация прекратила свое существование. «Нередко королевские чиновники и старые городские власти в страхе перед народными волнениями предпочитали без сопротивления уступать власть но-
89
вым, буржуазным муниципалитетам»
: должность генерал-лейтенанта
полиции 4 августа 1789 г. была упразднена.
Создаваемая муниципалитетами полиция, которую они, противопоставляя органам полиции прежнего режима, именовали «хорошей
полицией», стала оплотом порядка в том хаосе, который охватил столицу и всю страну. В Париже в июле 1789 – октябре 1790 гг. формируется временное муниципальное управление. Для его устройства в
60 округах города были избраны депутаты, которые на общем собрании
делегировали представителей коммун в Генеральную ассамблею. Ассамблея сформировала Генеральный совет коммун (300 депутатов) и
совет города (60 депутатов). Генеральный совет коммун состоял из
6 департаментов, один из которых – департамент полиции. Каждый департамент возглавлялся лейтенантом мэрии. До окончательного
оформления муниципальной власти полицейская деятельность
регламентировалась законом от 6 ноября 1789 г., согласно которому каждый
из 60 округов был обязан учредить временную полицию. Чтобы организовать ее функционирование, было возобновлено действие многих полицейских регламентов Старого режима
90
.
Организационная база муниципальной полиции, которая сосредоточила в основном административные функции, была заложена рядом
нормативных актов. Прежде всего это Закон «Об организации муниципальной власти в провинции», принятый Учредительным собранием
14 декабря 1789 г. Он изменил систему регионального и местного
управления, введя существенный ее элемент – департаменты, управ-
88
Canoy J. R. The discreet charm of the police state: the Landpolizei and the transformation
of Bavaria, 1945–1965. BRILL, 2007. Р. 9–10.
89
Elouin, Trébouchet A., Labat E. Op. cit. Р. LXXV.
90
Ibid. Р. LXXVII.
74
лявшиеся выборными генеральным советом и директорией. С этого
момента «...формируются основы французской системы местного
управления: признание естественных границ и права на самоуправление для коммун в сочетании с присутствием государственной администрации в специально сформированных территориальных образованиях»91. Старые органы городского управления были заменены муниципалитетами на выборных началах92.
Статья 50 Закона «Об организации муниципальной власти в провинции» следующим образом определила полицейские полномочия
муниципальных властей: «Все, что касается безопасности и благоустройства улиц, площадей и публичных мест, уборки, освещения, вывоза
мусора… заботы о пресечении и наказании нарушений общественного
порядка, таких как драки, конфликты, сопровождающиеся скоплениями народа на улицах, беспорядки в общественных местах, шум и сборища в ночное время, нарушающие покой граждан, поддержания порядка в местах, где происходят общественные мероприятия, такие как
ярмарки, рыночная торговля, общественные церемонии и праздники,
спектакли, игры, а также в кафе, церкви и других общественных местах, надзора за качеством съестных продуктов, продаваемых... в общественных местах, предупреждения и пресечения эпидемий, эпизоотий,
заботы о предупреждении или устранении неприятных последствий,
которые могут быть причинены сумасшедшими людьми или взбесившимися животными, оставленными без присмотра, вопросов разрешения и запрета общественных зрелищ, наконец, муниципальные служащие имеют специальную обязанность не допускать скопления народной толпы»93.
Между тем этот закон разделил функции полиции, состоящей из
муниципальных служащих, на те, которые были в компетенции собственно муниципальной власти, а значит, должны были осуществляться
под ее наблюдением, и те, которые относились к компетенции общей
государственной администрации (так называемая общая полиция) и
были ею делегированы муниципалитетам, а следовательно, находились
под ее административной опекой (ст. 51). Это разделение и легло в основу последующих дискуссий о сущности полицейской власти. Для
приверженцев муниципальной полицейской власти важно было закреп-
91
Болотина Е. В. Организация и функционирование местных учреждений во Франции в 1789–1815 гг. // История государства и права. 2006. № 6. С. 44.
92
Документы истории Великой французской революции : в 2 т. / отв. ред. А. В. Адо.
Т. 1. С. 38.
93
Цит. по: Berlière J.-M. Op. cit. P. 10.
75
ление ее принадлежности муниципалитетам, пусть и под надзором центральных властей.
Муниципальная полиция рассматривалась как результат насущных
потребностей всякой коммунальной жизни и как цель объединения жителей в коммуну94. Близость содержания муниципального управления и
широкого понимания полиции, распространенного в это время, сыграли
значительную роль в «муниципальной революции» 1789–1790-х гг. Устанавливая, что муниципалитеты являются «обладателями публичной
силы и располагают полицией без какого-либо контроля центральной
власти», Закон от 14 декабря 1789 г. означал кардинальную децентрализацию полиции, тем более что коммуны рассматривались в это время
как объединения частных граждан, защищающие свои особенные интересы, и были исключены из круга публичных властей95. В Конституции
Франции от 3 сентября 1791 г. они не были включены в перечень органов администрации (Раздел III «О государственных властях»), а относились к «гражданским состояниям» (Раздел II)96. Правда, как отмечает
М. Руо, «особенный интерес понимался в конце периода Старого режима не как частный, но как локально ограниченный. Коммунальные и
общие интересы имели одну природу, но разное территориальное распространение»97.
Такое положение не могло сохраняться долго в унитарном государстве, развитие которого в XIX в. характеризовалось усилением централизации управления. Оно неизбежно столкнулось с необходимостью
приспосабливать к себе, превращая в элемент административной структуры, муниципальную полицию. Развитие полицейской системы Франции может рассматриваться как образец централизующего проекта,
инициированного окружением средневекового сюзерена,
развитого администрацией монарха Старого режима и глубоко трансформированного национальной революцией. Эта эволюция продолжалась до середи-
94
Rouault M.-C. L'intérêt communal Presses Univ. Septentrion, 1991. Р. 90.
95
Ibid.
96
Конституция Франции 3 сентября 1791 г. // Документы истории Великой француз-
ской революции : в 2 т. / отв. ред. А. В. Адо. М., 1990. Т. 1. С. 116, 117. «8. Французские
граждане в силу тех местных отношений, которые возникают между ними вследствие сосредоточения их в городах и определенных сельских округах, образуют коммуны.
Законодательная власть может определять границы территории каждой коммуны.
9. Граждане, образующие ту или иную коммуну, имеют право избирать из своей среды на определенный срок в порядке, предусмотренном законом, муниципальные органы,
призванные вести местные дела общины.
На муниципальные органы может быть возложено выполнение тех или иных дейст-
вий, относящихся к общим интересам государства».
97
Rouault M.-C. Op. cit. Р. 91.
76
ны XX в. Значительное влияние на этот процесс в первой половине
XIX в. оказывала реформа уголовного правосудия. Франция в период
второй республики станет первым государством, имеющим национальную организацию судопроизводства. Вместе с введением Уголовного
кодекса этот процесс К. Руссо называет «настоящей уголовно-правовой
революцией»98, которая закрепляет приход современной формы государства. Ее суть заключается в переходе от частного управления конфликтами к их контролю государственной (публичной) властью посредством создания целостной государственной системы судебных органов, одновременно с их интегрированием в более сложную совокупность репрессивных инстанций, включая те, которые работают на досудебной (полиция, прокуратура) и послесудебной стадиях уголовного
99
процесса (пенитенциарная администрация)
.
Закон от 16 и 24 августа 1790 г., учредивший новую полицейскую
систему, на основе разграничения функций административной и судебной полиции, вновь санкционировал право муниципалитетов на полицейскую власть – «муниципальные отряды создаются для исполнения
полицейских законов и регламентов»
щена муниципальной полиции
101
. Статья 4, в частности, определила бо-
100
. Глава 11 Закона была посвя-
лее детально предмет ее ведения: «1. Все то, что важно для безопасности и удобства улиц, набережных, площадей и общественных мест; то,
что включает уборку, освещение, удаление препятствий, демонтаж или
ремонт ветхих зданий, соблюдение запрета располагать в окнах зданий
или на его стенах чего-либо, что при падении могло бы нанести вред
прохожим или вызвать вредные испарения. 2. Забота о пресечении и
наказании за нарушения общественного спокойствия, таких как ссоры и
споры, сопровождающиеся шумом на улице, беспорядком в общественных местах, ночными сборищами, которые нарушают отдых гражданина. 3. Поддержание хорошего порядка в местах большого скопления людей, таких
как ярмарки, рынки, празднества и общественные це-
ремонии, спектакли, игры, кафе, церкви и другие общественные места.
4. Наблюдение за правильностью торговли продуктами, весом и качеством. 5. Забота о предупреждении и прекращении бедственных положений посредством распределения необходимой помощи, вызванных не-
98
Rousseaux X., Lévy R. Le pénal dans tous ses états: justice, Etats et Sociétés en Europe
(XIIe – XXe siècles) Publications des Fac. St Louis, 1997. Р. 17.
99
Ibid. Р. 18.
100
Henrion de Pansey P.-P.-N., Foucart E., René A. Du pouvoir municipal et de la police
intérieure des communes. Benjamin Duprat, 1840. Р. 217.
101
Loi des 16-24 août 1790 (extraits). URL: http://www.criminocorpus.cnrs.fr/article537.html
(дата обращения: 22.01.2011).
77
счастными случаями, пожарами, эпидемиями, падежом скота, обращаясь также в двух последних случаях к администрации департамента и
округа. 6. Забота о том, чтобы предотвратить или устранять неприятные
события, которые могли бы быть вызванными оставленными без присмотра бешеными или опасными животными»
102
. Закон от 19–22 июля
1791 г. был принят в развитие предшествующих нормативных актов и
обязал муниципальных офицеров публиковать новые полицейские законы и правила, а также принуждать граждан к их исполнению. Вместе
с тем в отношении муниципальной власти не проводился принцип разделения властей, и субъекты муниципальной полицейской власти, в частности, мэры «...одновременно обеспечивали нормативную сторону и
осуществляли разрешение споров, заставляли выполнять в качестве су-
103
дей то, что они приказали как администраторы»
.
Законом 14 декабря 1789 г. был закреплен важнейший принцип организации муниципальной полиции – ее главой является мэр города.
В дальнейшем, несмотря на многочисленные преобразования полиции,
этот принцип оставался неизменным и был подтвержден муниципальными законами 1837 г. и 1884 г.
Понятие «мэр» восходит к Полиптиху аббата Ирминона, составленному в начале IX в. в парижском
аббатстве Сен-Жермен-де-Пре,
в котором использовано слово “maior” для обозначения должностного
лица, управляющего сельским поселением (коммуной) от имени сеньора. История института власти мэров – это главным образом история
взаимодействия центральной власти с подчиненными территориальными общностями и также история эмансипации последних. Влияние мэра
на жителей коммуны постепенно увеличивалось. Он информировал
граждан об изменениях в административной системе, выборах, новых
законах и одновременно олицетворял выборную власть коммун, кото-
104
рые добились признания их юридического статуса в 1789 г.
С этого
времени и до сего дня во Франции сохраняется двойственный статус
мэра: кроме управления делами коммуны и отстаивания ее интересов
перед центральной властью он представляет государство на территории
коммуны. Революционное государство стремилось этим противопоставить сильного, независимого мэра муниципальному совету
105
, наделив
его личной властью, прежде всего, в сфере безопасности. Степень «му-
102
Ibid.
103
Henrion de Pansey P.-P.-N., Foucart E., René A. Op. cit. Р. 241.
104
Tuaillon A. Les Maires dans l'Histoire de France. URL: http://francegenweb.org/
mairesgenweb/histoire.php (дата обращения: 25.01.2009).
105
Ibid.
78
ниципализации» городской полиции зависела от того, кем был мэр в
большей степени – государственным агентом, назначаемым центральной властью, или выборным представителем муниципальной власти.
В период Директории и, в еще большей степени, Консулата и Первой
Империи значительно усилилась централизация управления
106
.
Законом от 17 февраля 1800 г. «О разделении территории и администрации», сохранившим деление Франции на департаменты, было
фактически ликвидировано местное самоуправление. Отныне министр
внутренних дел
107
сосредоточил в своих руках все административные
полномочия. Он назначал в каждый департамент префекта (при нем
были учреждены совет префектуры и генеральный совет, и те и другие
назначались правительством из предлагаемых избирателями списков
департаментских нотаблей), тот, в свою очередь, членов муниципальных советов, а также мэров в городах и коммунах. Последние были ответственны перед префектом, который мог отрешать их от должности.
Таким образом, управление было построено на основе жесткой централизации. Префекты занимали место интендантов свергнутой монархии,
но реально обладали большей властью и действовали в условиях более
строгого контроля центрального правительства. Закон 1800 г. стал важным рубежом и в определении полномочий государства и территориальных общностей (коммун) в отношении полиции.
Централизация способствовала большей эффективности деятельности созданного еще 2 января 1796 г. Министерства общей полиции. Термин «общая полиция» обозначал деятельность по поддержанию порядка
и общественного спокойствия на всей территории государства. Именно
это министерство и, главным образом, масштаб личности, вставшей во
главе учреждения – Ж. Фуше, стало символом наполеоновской полиции
и главной опорой Империи. Вскоре и комиссары муниципальной полиции были подчинены министру полиции. Принципами наполеоновского
режима в области административной организации стали унитарность,
централизация, единообразие и должностная иерархия
108
.
В законодательных актах, принятых при последующих политических режимах, содержится определенное признание местной власти
106
Болотина Е. В. Указ. соч. С. 46.
107
Министерство внутренних дел было создано в 1791 г. и имело широкий предмет
ведения. В период с 1796 г. по 1818 г. с некоторыми перерывами параллельно существовало Министерство полиции, преемником которого стало Управление безопасности
«Сюртэ», которое после периода автономного существования в середине XIX в. было
включено в состав МВД.
108
Болотина Е. В. Муниципальное управление: теория и практика французской госу-
дарственности : дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2006. С. 40.
79
(например, согласно избирательному закону 21 марта 1831 г. монарх
хотя и назначает мэра, но из числа членов муниципального совета, избранных на 6 лет)
109
. Однако в целом верность централизованной
управленческой модели сохраняется.
Но как королевская власть, пытавшаяся в XVIII в. установить контроль над полицией в провинциях, не смогла этого сделать, так и способность центрального правительства влиять на муниципалитеты в отношении их полицейских полномочий в течение всего XIX в. была незначительна. До середины XX в. большинство муниципалитетов сохраняли преимущества в управлении городской полицией
110
.
Непосредственным начальником муниципальной полиции для городов с населением более 5 тыс. человек стал комиссар полиции.
В революционный период, согласно Закону от 27 июня 1790 г., должность комиссара полиции, впервые введенная в 1699 г., стала выборной.
Его избирали революционными секциями, и число парижских комиссаров равнялось их числу – 48. Закон от 29 сентября 1791 г. распространил это положение на другие города страны.
После термидорианского переворота 1794 г. был восстановлен
принцип назначения комиссаров полиции центральными органами. Начиная с 1800 г. присутствие одного или нескольких комиссаров было
обязательно во всех городах с населением более 5 тыс. жителей
111
. Так
центральная власть утверждала одну из форм своего контроля над муниципальной полицией. Число комиссаров увеличивалось по мере роста городов
112
.
Необходимость централизации полицейской деятельности признавалась всеми политическими режимами в первой половине XIX в.
Борьба за контроль над полицейскими силами была важным элементом
противостояния между государством и французскими муниципалитетами, в котором рождалась и развивалась Французская республика
113
Эта задача была более чем актуальной для центрального правительства,
поскольку местные органы власти продолжали играть в осуществлении
109
Elouin, Trébouchet A., Labat E. Op. cit. Р. 497.
110
Cohen B. W. Urban government and the rise of the French city: five municipalities in the
nineteenth century. Palgrave Macmillan, 1998. Р. 79.
111
Cartayrade C. Les dysfonctionnements du maintien de l'ordre au XIX siecle. L'exemple
des commissaires de police du Puy-de-Dôme (1852–1908) // Recherches contemporaines. 1997.
№ 4. Р. 127.
112
Merriman J. M. Op. cit. Р. 6.
113
Но, конечно, республика рождалась и в процессе сотрудничества между централь-
ной властью и муниципалитетами, ведь само учреждение комиссаров полиции произошло
по инициативе последних.
.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]