Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полицейская система Франции. Монография
.pdf
числе и по созданию муниципальной полиции. Однако для их реализации у главы административно-территориального образования не было
достаточных организационных и материальных ресурсов.
Полицейская сфера со второй половины 1970-х гг. ввиду озабоченности населения проблемами безопасности стала одним из приоритетных направлений деятельности мэров и муниципальных советов и
важнейшей темой дебатов в период местных избирательных компаний.
Муниципальные выборы 1983 г., всецело прошедшие под знаком
безопасности, сотрудник газеты «Монд» Э. Пленель образно назвал
«урнами страха»
106
. Политическая карьера мэров в большей степени,
чем у представителей других уровней власти, зависела от того, как они
реагировали на запросы и ожидания населения, поэтому, как отметил
Т. Ле Гофф, «…мэры были вынуждены поддерживать мнение, что они
способны обеспечивать общественный порядок на местном уровне.
Вся сложность положения состояла в том, что… ожидания населения
основывались на переоценке их реальных полномочий»
107
. Подобная
ситуация объяснялась тем, что, с одной стороны, граждане нередко отказывались вникать в юридические тонкости, с другой стороны, и сами народные избранники, как правило, плохо понимали, какой полицейской властью располагают, в каком случае они являются субъектом
административной полиции, а в каком – судебной. Более того, согласно результатам исследования Ф. Тейе, осуществленного в 1995 г. на
основе анкетирования тридцати мэров, последние не имели ясного
представления и о том, что они должны делать как главы территориальных образований, а что – как агенты государства на территории
коммуны
108
.
В ходе децентрализации управления в 1980-е гг., когда происходило перераспределение полномочий и компетенции между центральными и местными органами управления, «мэры были вынуждены
брать на себя все большую ответственность, потому что люди в первую очередь их считали ответственными за безопасность в своем городе, даже если юридическая реальность была более сложной. Добавим к этому, что учреждение муниципальной полиции – это эффек-
106
Le Goff T. L’insécurité “saisie” par les maires. Un enjeu de politiques municipals. URL:
http://www.cairn.info/article_p.php?ID_ARTICLE=RFSP_553_0415 (дата обращения:
19.03.2009).
107
Ibid.
108
Teillet Ph. Le maire agent de l’État. Représentations d’une fonction // Cahiers administratifs
du Ponant. 1999. № 2. P. 30.
211
тивный аргумент на выборах в контексте острой озабоченности населения вопросами безопасности»
109
.
С этого времени в результате «...политизации вопросов безопасности на муниципальных выборах; необходимости составить достойную
конкуренцию со стороны публичных служб сектору частной безопасности; появлению новых угроз безопасности в городах, которым способствовал технический прогресс; неэффективности деятельности государственной (общей) полиции в обеспечении повседневной безопасности»
110
, началось подлинное возрождение муниципальной полиции
111
.
Численность ее личного состава с 1984 г. по 1993 г. удвоилась,
а затем утроилась к 2008 г. В результате удельный вес муниципальных
полицейских в общей численности полицейских составил около 6%
112
Уже в 1987 г. в докладе M.-Л. Лаланна, резюмировавшего работу очередной комиссии, изучающей вопрос, отмечалось обусловленное децентрализацией 1980-х гг. развитие муниципальных полиций, которое
сделало их «значимой составляющей в обеспечении безопасности и
профилактике преступности» (табл.).
.
Таблица
Рост численности муниципальной полиции в 1984–1997 гг.
Год
1984 5641 1748
1987 8159 2345
1989 9361 2663
1993 10977 2849
1997 12471 2950
Примечание. Доклад комиссии по разработке законопроекта о муниципальной
полиции
l'administration générale de la république sur le projet de loi (n°815) relatif aux polices
municipales, par M. Jacky Darne. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/11/rapports/r0857.asp
(дата обращения: 22.01.2011).
сурс] // Onpm info. Bulletin d’informations. 2008. № 7. URL: http://ddata.over-
blog.com/xxxyyy/1/05/59/21/ONPMinfo7.pdf (дата обращения: 15.01.2009).
тронный ресурс] // Onpm info. Bulletin d’informations. 2008. № 7. Р. 3–4. URL:
http://ddata.over-blog.com/xxxyyy/1/05/59/21/ONPMinfo7.pdf (дата обращения: 29.03.2009).
l'administration générale de la république sur le projet de loi (n°815) relatif aux polices
municipales, par M. Jacky Darne (дата обращения: 22.01.2011)..
113
.
109
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
110
Boudou P., Chéné S. La police municipale, une fonction en évolution [Электронный ре-
111
Ventre A.-M. Op. cit. (дата обращения: 02.02.2009).
112
Malochet V. Les PM: quelle valeur ajoutée dans les systèmes locaux de sécurité? [Элек-
113
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
Количество агентов
муниципальной полиции
Количество коммун
212
В контексте выдвижения безопасности в первый ряд общенациональных проблем, выработки и осуществления новой политики «локальной» безопасности (1995 г.) деятельность муниципальной полиции
получила дополнительный смысл и импульс. Заключение контрактов
локальной безопасности (1997 г.) и развитие муниципальной полиции
стали главными векторами дальнейшего развития территориального
подхода к обеспечению безопасности.
Новизна контрактов состояла именно в том, что они явились формой координации действий всех участников «производства безопасности», способствовали развитию между ними диалога, выработке новых,
нетрадиционных методов кооперации (в качества примера можно привести организацию работы бюро помощи жертвам при комиссариатах
при содействии мэров, деятельность общественных ассоциаций против
насилия или создание домов юстиции и права, предназначенных для
оказания юридической помощи населению). Наконец, контракты расширили возможности общества в осуществлении профилактики, объединив ресурсы различных субъектов полицейской деятельности. Они
стали основой развития взаимодействия национальных полицейских
сил и муниципальной полиции, которым и принадлежала главенствующая роль в их выработке и реализации. Они также способствовали
дальнейшему развитию муниципальной полиции, главными инициаторами которого были мэры.
Еще Законом «Об организации муниципальной власти в провинции», принятым Учредительным собранием 14 декабря 1789 г., был закреплен важнейший принцип организации муниципальной полиции –
ее главой являлся мэр коммуны. Ныне действующий Основной кодекс
административно-территориальных образований (ст. L 2212-2) определяет ее главные цели точно так, как впервые сформулировал закон
1884 г.: «Муниципальная полиция имеет целью обеспечивать должный
порядок, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие»
114
.
В итоговом докладе комиссии, разрабатывающей проект закона о
муниципальной полиции, было признано, что она «представляет неизбежный и адекватный ответ на рост преступности и чувства небезопасности населения, даже если районы, которые учреждают свою муниципальную полицию, это не всегда те, где уровень преступности наиболее высокий». Ведь, как утверждалось далее, «предназначением своим, она – по-
114
Code général des collectivités territoriales. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/
affichCode.do;jsessionid=5B1EA265D7889B970E040A5407B0B190.tpdjo13v_1?idSectionTA
=LEGISCTA000006164555&cidTexte=LEGITEXT000006070633&dateTexte=20090508 (дата
обращения: 22.01.2011).
213
лиция близости, являющаяся частью коммуны, включенная в ее жизнь, а
значит, знакомая с повседневными заботами жителей. Она может оказаться полезным и эффективным средством предупреждения преступности,
которое не ограничивается простым полицейским ответом»
115
.
Непосредственные ближайшие последствия этих процессов в 1996–
2008 гг. – обновление нормативно-правовой базы муниципальной по-
лиции, дальнейший рост ее численности, профессионализация корпуса,
встраивание в общую политику безопасности – привели к признанию
муниципальной полиции важнейшим (третьим) элементом полицейской
системы Франции.
До принятия закона о муниципальной полиции 15 апреля 1999 г.
116
не были четко определены ни организация, ни функции, ни полномочия
агентов муниципальной полиции. Не были урегулированы и отношения
между муниципальными полициями, численность которых в отдельных
коммунах достигала нескольких десятков сотрудников, и территориальными подразделениями национальных полицейских сил. С целью устранения юридических пробелов в течение 10 лет с конца 1980-х гг. работало несколько законопроектных комиссий, стремившихся вписать муниципальные полиции в общегосударственную политику безопасности
117
.
После многолетних дискуссий и редакционной доработки многочисленных проектов реформа муниципальной полиции, наконец, состоялась с введением 15 апреля 1999 г. Закона № 99-291 «О муниципальных полициях», который, несмотря на свою краткость, имел большое значение, став основой правового регулирования современной муниципальной полиции Франции. Его положения были уточнены и дополнены в последующих декретах (наибольшее число принято в
2000 г.), касающихся почти всех аспектов организации деятельности
муниципальной полиции: правового статуса сотрудников, задач агентов, имеющихся в их распоряжении средств, и т. д.
Выделим главные положения правового регулирования муниципальной полиции, основой которого стал Закон от 15 апреля 1999 г. Закон содержит главу, касающуюся правового статуса сотрудников. Было
установлено, что агенты муниципальной полиции являются территори-
115
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la république sur le projet de loi (n°815) relatif aux polices
municipales, par M. Jacky Darne (дата обращения: 22.01.2011).
116
Loi no 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. URL:
http://www.droit.org/jo/19990416/INTX9800020L.html. (дата обращения: 15.05.2009).
117
Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de
l'administration générale de la république sur le projet de loi (n°815) relatif aux polices
municipales, par M. Jacky Darne (дата обращения: 22.01.2011).
214
альными служащими, введены критерии и правила вступления в должность, определено, что их назначение на должность мэром должно получить двойное одобрение – префекта и прокурора Республики, предусмотрена процедура принятия присяги префектом или прокурором.
Законодательное закрепление статуса территориального служащего
было весьма значимым для сотрудников муниципальной полиции.
Кроме усиления правовой защищенности (например, предусматривалась выплата пенсии супругам агентов, погибших при исполнении служебных обязанностей, что соответствовало требованиям, которые в
предшествующие годы выдвигали профсоюзы сотрудников муниципальной полиции) оно означало и вовлечение в систему непрерывного
образования, обеспечиваемого Национальным центром территориальных государственных органов (CNFPT).
Особую актуальность имело введение Декретом от 20 января
2000 г. и уточнение
рядом последующих декретов (2000, 2002, 2003,
2006, 2009 гг.) норм, определяющих особый статус начальников служб
муниципальной полиции. До Закона от 15 апреля 1999 г. служба муниципальной полиции не включала агентов категорий A или B
118
, не было,
следовательно, перспективы для развития профессиональной карьеры.
Другой недостаток предшествующего правового регулирования был
связан с отсутствием агента, имеющего полномочия по осуществлению
руководства муниципальной полицией. Декрет № 2000-43
119
преду-
смотрел, что «шефы службы муниципальной полиции» являются агентами категории B, включающей три степени (нормальный класс, высший класс, исключительный класс). Помимо функций, общих для всех
муниципальных полицейских (выполнение полицейских постановлений
мэра, обеспечение под его начальством охраны общественного порядка), шефы местных сил порядка несут ответственность за осуществление руководства
и координации деятельности полицейских муниципалитета. Учитывая важность возложенных на них управленческих функций, последующими декретами для них были введены особые критерии
набора, правила назначения на должность, формы первоначального образования и продвижения по службе.
118
Гражданская государственная служба во Франции состоит из функционеров четырех
категорий – A, B, C, D, дифференцируемых согласно уровню квалификации, выполняемым
функциям и порядку комплектования (А – выработка управленческих установок в соответствии с проводимой политикой в стране; В – реализация управленческих установок; С –
реализация специальныз задач; «Д» – вспомогательный технический персонал).
119
Décret n°2000-43 du 20 janvier 2000 portant statut particulier du cadre d'emplois des
chefs de service de police municipale. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?
cidTexte=LEGITEXT000005629027&dateTexte=20101108 (дата обращения: 22.01.2011).
215
До Закона от 15 апреля 1999 г. муниципальные полицейские, за
редким исключением, могли только представить доклад мэру о невыполнении муниципального постановления. Теперь в соответствии с положениями закона, вошедшими в Основной кодекс административнотерриториальных образований (ст. 2212-5), им было дано право составлять протокол в случае нарушения постановлений мэра, а также некоторых нарушений правил дорожного движения (их перечень, утвержденный Государственным советом, в основном включает правонарушения, связанные с превышением скорости движения и т. п.). Произошедшее расширение полномочий агентов муниципальной полиции
имеет символическое значение. Государственная власть, распространив
на агентов муниципальной полиции полномочия, которые до этого
времени были монополией государственных чиновников, признала в
них представителей «публичной силы». Это разрешение протоколирования правонарушений придает агентам муниципальной полиции полномочия, пусть и незначительные, агентов судебной полиции в смысле
ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса. В Законе 1999 г. указано, что
муниципальные полицейские в случае совершения преступления или
проступка должны незамедлительно доложить о нем имеющему полномочия по их расследованию должностному лицу, Национальной полиции или Национальной жандармерии, в зависимости от территориальной юрисдикции.
Законом 1999 г. были расширены и уточнены процессуальные полномочия муниципальных полиций. Впоследствии они были несколько
расширены (например, Законом от 31 марта 2006 г. им было дано право
составлять протоколы за оставление без присмотра опасных животных). Деятельность муниципальных полиций определена Законом
1999 г. с учетом задач, возложенных на Национальную полицию или
жандармерию. Преобладающей формой деятельности муниципальной
полиции определена административная, ее участие в осуществлении
задач судебной полиции незначительно. Согласно ст. 19 агент муниципальной полиции в случае, если нарушитель порядка отказывается или
не может удостоверить свою личность, не имеет права задержать его по
собственному усмотрению. Он также должен незамедлительно сообщить информацию любому должностному лицу Национальной полиции
или Национальной жандармерии, в юрисдикции которого находится
данная территория, имеющему полномочия по расследованию правонарушений, и действовать согласно его приказу. В целях более точного
разграничения полномочий муниципальной полиции и национальных
полицейских органов на территории конкретной коммуны ст. 2 преду-
216
смотрено заключение координационного соглашения между мэром
коммуны, если численность подчиненной ему муниципальной полиции
более пяти человек, и префектом (с представителем государства в департаменте), с уведомлением прокурора Республики, в чьей юрисдикции находится данный район. «Это соглашение уточняет природу и поле вмешательства агентов муниципальной полиции. Оно определяет
условия, согласно которым эти вмешательства координируются с вмешательствами национальных полиции и жандармерии.
За неимением соглашения задачи муниципальной полиции могут
осуществляться только в период между 6 и 23 часами, за исключением
постоянной охраны коммунальных зданий и надзора за порядком во
время проведения церемоний, праздников, в том случае, если празднества были организованы коммуной.
Соглашение о координации может быть заключено также по
просьбе мэра, если численность муниципальной полиции менее пяти
человек»
120
.
Поскольку наделение агентов муниципальной полиции полномочиями в сферах деятельности, которые раньше составляли исключительное ведение полиции и жандармерии, могло привести к конфликтам компетенции, законодатель ввел особую форму координации между государственными и муниципальными службами обеспечения общественного порядка, преследуя также цель обеспечения их взаимодополняемости. Статья L.2212-6
121
из CGCT предусмотрела заключение со-
глашений координации между мэром и префектом. Эти соглашения не
являются обязательными, если муниципальная полиция насчитывает
менее пяти агентов. Между тем в их заключении заинтересованы мэры,
поскольку за неимением соглашения задачи муниципальной полиции
могут осуществляться только в период с 6 до 23 часов.
Декрет от 24 марта 2000 г.
122
уточнил содержание соглашения ко-
ординации, введя требование его соответствия «типовому соглашению». Чтобы гарантировать взаимодополняемость сил Национальной и
муниципальной полиции, типовое соглашение предусматривает обмен
120
Loi no 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales (дата обращения:
15.05.2009).
121
Code général des collectivités territoriales. URL: http://www.legifrance.gouv.fr/
affichCode.do;jsessionid=E3B6AC9AD9FDE8ADF467289FF547E805.tpdjo03v_1?cidTexte=L
EGITEXT000006070633&dateTexte=20020227 (дата обращения: 22.01.2011).
122
Décret n°2000-275 du 24 mars 2000 déterminant les clauses de la convention type de
coordination prévue à l'article L. 2212-6 du code général des collectivités territoriales. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000215106&dateTexte
=&fastPos=1&fastReqId=937039941&oldAction=rechTexte (дата обращения: 22.01.2011).
217
информацией руководителями государственной и муниципальной
служб безопасности. При этом обязательство предоставлять информацию (о численности, вооружении, технических средствах и т. д., планируемых операциях, любом факте, знание о котором может быть полезным для охраны общественного порядка) в одностороннем порядке
возложено на руководителя муниципальной полиции. В соглашении
определяется и способ осуществления постоянной связи. Типовое соглашение перечисляет ряд задач, которые возлагаются исключительно
на муниципальную полицию: охрана коммунальных зданий, наблюдение за общественным порядком у входа в учебные заведения, охрана
порядка во время проведения мероприятий, организованных муниципалитетом, и т. д.
Говоря о деликатном и символическом вопросе вооружения муниципальных полицейских, Закон от 15 апреля 1999 г. заложил принцип
ее невооружения. Между тем Закон установил многочисленные возможности отступления: агенты муниципальной полиции в индивидуальном порядке могут получить разрешение префекта иметь оружие на
основе мотивированного обращения мэра, но при условии заключения
соглашения координации.
Условия и виды вооружения муниципальных полицейских подробно регламентированы Декретом от 24 марта 2000 г.
123
, дополнения вне-
сены Декретом от 26 мая 2010 г.
Статья 9 Закона 1999 г. определила условия и средства выполнения
агентами муниципальной полиции их функций. Установив в целом
принципы выполнения служебных обязанностей сотрудниками без
оружия, Законом в ст. 7 предусмотрено их вооружение, в случае необходимости, по запросу мэра, удовлетворенного префектом в рамках заключенного между ними соглашения, а также уточнено, что «служебное удостоверение, форма, отличительные знаки на служебных средствах передвижения, типы экипировки, которыми снабжены агенты муниципальной полиции, должны быть одинаковыми для всех служб муниципальной полиции и отличаться от соответствующих... Национальной полиции и Национальной жандармерии».
Закон признал необходимость контроля за деятельностью муниципальной полиции. Проверка может быть осуществлена по запросам мэра, префекта или прокурора Республики. В отличие от предыдущих
123
Décret n°2000-276 du 24 mars 2000 fixant les modalités d'application de l'article L. 412-
51 du code des communes et relatif à l'armement des agents de police municipale. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000582288&categorieL
ien=cid (дата обращения: 22.01.2011).
218
проектов ст. 4 оставляет осуществление функции контроля за министром внутренних дел после уведомления консультативной комиссии муниципальных полиций, создание которой предусмотрено ст. 3. Последняя определяет состав консультативной комиссии: «Она составлена на
одну треть из представителей мэров коммун, имеющих агентов муниципальной полиции, на одну треть – из представителей государства и
на одну треть – из представителей агентов муниципальной полиции,
выбранных профсоюзными организациями, представляющими территориальных служащих. Глава ее избирается из числа мэров, который
имеет преобладающий голос в случае разделения голосов поровну».
Принцип контроля деятельности агентов муниципальной полиции усилен ст. 9 Закона, в котором предусмотрено учреждение Кодекса профессиональной этики.
Закон от 15 апреля 1999 г., называемый Закон Швенеманна – по
имени министра внутренних дел, – определил правовой статус муниципальной полиции, сохранив прежний принцип ее подчинения мэру.
Этот же принцип был подтвержден Законом от 27 февраля 2002 г. о местной демократии
124
, разрешившим дополнительно учреждать межкоммунальные органы для координации деятельности муниципальной полиции. Предусмотренные Законом 1999 г. соглашения о координации
деятельности муниципальной полиции и Национальной полиции или
Национальной жандармерии, подписываемые мэром и префектом, получили широкое распространение. К 2007 г. 749 муниципальных полиций (т. е. большинство) располагали соглашением координации, которое позволило установить партнерские отношения между подразделениями муниципальной полиции и государственными службами правопорядка и обеспечить совместные действия, адаптированные к местному контексту
125
. В силу соглашений координации некоторые задачи в
настоящее время осуществляются совместно, под общим руководством
государственной полиции. Например, обеспечение контроля скорости
движения автотранспорта, проведение профилактических мероприятий
в определенные периоды (операция «Спокойные каникулы») и т. д.
Итак, Законом от 15 апреля 1999 г. государство осуществило правовое регулирование муниципальной полиции на общенациональном
уровне. Впоследствии было разработано типовое соглашение о коорди-
124
Loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. URL:
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000593
100&dateTexte= (дата обрашения: 27.04.2011).
125
URL: http://www.ump.assemblee-nationale.fr/article.php3?id_article=7081 (дата обра-
щения: 08.04.2009).
219
нации между Национальной и муниципальной полицией. Исследователи призывают не преувеличивать партнерский и договорной характер
этих соглашений, поскольку для государства они часто становятся
средством передачи некоторых малопрестижных и трудозатратных
миссий муниципальным структурам (организация утилизации конфискованных транспортных средств, надзор за рынками, платными стоянками и т. д.), определения их положения в качестве резерва сил Национальной полиции, установления прямого контроля со стороны Национальной полиции или Национальной жандармерии. В определенном
смысле соглашения можно рассматривать как форму «гибкой опеки»
государства за муниципальной полицией
126
.
На местном уровне конкретные направления деятельности муниципальной полиции определяет мэр. Представители государства на
подведомственной им территории могут осуществлять, конечно, давление на местные органы власти, например, подталкивая к усилению мер
безопасности (в частности, установлению устройств видеонаблюдения),
но окончательное решение всегда остается за мэром. Именно мэр определяет конкретные цели муниципальной полиции и управляет ею по
своему усмотрению, в пределах своей компетенции. Мэр может исходить из «экстенсивного» видения ее задач, и тогда муниципальная полиция является дополнительным ресурсом Национальной полиции, или
может придерживаться концепции «полиции близости», направив агентов подчиненной ему полиции в те сферы полицейской деятельности,
которые Национальной полицией практически игнорируются. Он решает вопросы допустимости использования муниципальной полиции для
регулирования дорожного движения, несения ею службы в ночное время, о ее вооружении (после предварительного соглашения префекта).
Согласно официальной статистике, в 2005 г. было вооружено около половины служб муниципальной полиции.
Дебаты в ходе муниципальных выборов 2008 г. выявили, что поиск
главами муниципальных образований адекватных ответов современным
угрозам общественной безопасности продолжается, а также сохраняется различие в их представлениях о роли муниципальной полиции. Одни
мэры видят ее предназначение в осуществлении постоянного патрулирования территории коммуны («илотажа»), превознося «нулевую терпимость» к любым нарушениям порядка, другие стремятся перенаправить муниципальную полицию к обслуживанию населения и установ-
126
Belhout A., de Maillard J., Mercinier E., Pinard B., Weil P. Les polices municipales en
Île-de-France. IAU île-de-France, 2009. URL: www.iau-idf.fr/fileadmin/Etudes/.../PM11juin09
avecp30corrigeeOK.pdf (дата обращения: 08.04.2010).
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]