Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Учебное пособие
.pdf
ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
А. А. Гребенникова, А. В. Колоколов
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЗЕМЕЛЬНОЙ СФЕРЕ
Учебное пособие
Лауреат ХXI Российского конкурса образовательных программ
и методического обеспечения подготовки, переподготовки и повышения
квалификации кадров в области муниципального управления
в номинации «Учебник. Учебное пособие»
Вузовское образование
Саратов • 2020
УДК 349.4
ББК 67.6
Г79
Автор:
Гребенникова А. А. — канд. ист. наук, доц. кафедры государственного
и муниципального управления ПИУ им. П. А. Столыпина —
филиала РАНХиГС при Президенте РФ;
Колоколов А. В. — канд. юрид. наук, доц. кафедры административного
и уголовного права ПИУ им. П. А. Столыпина —
филиала РАНХиГС при Президенте РФ
Гребенникова, А. А.
Г79 Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере :
учебное пособие / А. А. Гребенникова, А. В. Колоколов. — Саратов : Вузовское образование, 2020. — 104 с. — (Высшее образование). — Текст :
электронный.
ISBN 978-5-4487-0647-9
Учебное пособие представляет собой теоретические сведения, сборник
тестов и задач по дисциплинам «Местное самоуправление» и «Земельное право». Издание рекомендуется для самостоятельной подготовки и работы на се-
минарских занятиях с целью проверки и закрепления полученных знаний.
Подготовлено с учетом требований Федерального государственного обра-
зовательного стандарта высшего образования.
Для бакалавров, магистрантов, аспирантов высших учебных заведений,
обучающихся по направлению подготовки «Государственное и муниципальное
управление», а также для преподавателей.
Учебное электронное издание
© Гребенникова А. А., Колоколов А. В., 2020
© ООО «Вузовское образование», 2020
Редактор А.Д. Матлахова
Технический редактор, компьютерная верстка М.В. Половникова
Корректор А.В. Мисенжников
Обложка С.С. Сизиумовой
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
Подписано к использованию 06.12.2019. Объем данных 6 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPR BOOKS (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sales@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
4
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ. ................................................................................................... 5
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ СВЕДЕНИЯ.. ..................................................................... 6
1. Система органов местного самоуправления..................................................... 6
2. Представительный орган муниципального образования ................................ 9
3. Организационно-правовой статус главы
муниципального образования .............................................................................. 12
4. Местная администрация
как исполнительно-распорядительный орган .................................................... 16
5. Нормативно-правовое регулирование земельной сферы .............................. 20
6. Вещные права на землю ................................................................................... 21
7. Разграничение собственности на землю ......................................................... 24
8. Структура земель Российской Федерации по категориям ............................ 28
9. Муниципальное управление земельными ресурсами.................................... 29
10. Разграничение полномочий органов государственного
и муниципального управления в земельной сфере ............................................ 31
11. Основные функции муниципального управления
земельными ресурсами ......................................................................................... 32
12. Основные полномочия органов местного самоуправления
в земельной сфере ................................................................................................. 33
13. Виды полномочия органов местного самоуправления
по регулированию и участию в земельных правоотношениях ......................... 34
14. Полномочия представительного органа
муниципального образования в земельной сфере ............................................ 36
15. Функции местной администрации в земельной сфере ................................ 37
16. Формы распоряжения муниципальными земельными ресурсами ............. 38
17. Рекомендации по совершенствованию механизмов реализации
государственной политики в земельной сфере на местном уровне ................. 39
ТЕСТЫ .................................................................................................................. 44
ЗАДАЧИ ................................................................................................................ 73
ГЛОССАРИЙ ....................................................................................................... 89
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ........................................................ ..100
5
ПРЕДИСЛОВИЕ
Земля является одним из особых объектов управления, в том числе и со
стороны органов местного самоуправления. Земельный кодекс РФ закрепляет в
качестве одного из принципов земельного законодательства учет значения зем-
ли как основы жизни и деятельности человека. Согласно данному принципу регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется ис-
ходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в
качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и ос-
новы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ
и как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав
на землю.
В этой связи реформирование сферы земельных отношений приобретает
особую значимость и актуальность. Земельная реформа — важнейшая часть
экономической реформы, проводимой в Российской Федерации. Земельная реформа представляет собой процесс целенаправленного изменения системы земельных отношений, включая преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования, перераспределение земель, освоение нового
экономического механизма регулирования земельных отношений, внедрение
прогрессивных методов государственного управления земельными ресурсами
(мониторинг и кадастр земель, их охрана, землеустройство и др.). В современной России ее реализации мешают экономический кризис, политические и
идеологические конфликты, сложившиеся традиции, а также наличие социаль-
ных слоев населения, материальные интересы которых она ущемляет.
Целью освоения модуля «Полномочия органов местного самоуправления
в земельной сфере» является формирование практических навыков применения
земельного законодательства в сфере муниципального управления.
Задачами модуля являются: сформировать представления о нормах зе-
мельного права в сфере муниципального управления; сформировать умение
осуществлять сбор информации для подготовки методических и справочных
материалов по вопросам деятельности органов местного самоуправления в зе-
мельной сфере; сформировать навык решения практических ситуаций в данной
сфере.
Предлагаемое издание составлено в соответствии с учебными программами и представляет собой учебное пособие для проведения семинарских и
других практических занятий по дисциплинам «Местное самоуправление» и
«Земельное право».
6
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ СВЕДЕНИЯ
1. Система органов местного самоуправления
Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории
данного муниципального образования. Под органами местного самоуправления
понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение
вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной
власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ,
муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми
несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает
в интересах своего населения1. Органы местного самоуправления обладают
следующими особенностями:
Во-первых, они не входят в систему органов государственной власти (в
соответствии со ст. 12 Конституции РФ);
Во-вторых, в случае наделения их отдельными государственными полно-
мочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и
их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства
(согласно ст. 132 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий, не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством). Согласно закону 2003 г. участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании
органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных за-
коном случаях, например, по вопросам о назначении на должность и освобождении от должности главы местной администрации.
В то же время выделение органов местного самоуправления из системы
органов государственной власти означает их структурно-организационное, но
не функциональное обособление. Органы местного самоуправления самостоя-
тельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной
1
Гребенникова А. А. Муниципальное управление : словарь-справочник. Саратов, 2016.
С. 34.
7
власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; дей-
ствуют в русле единой государственной политики; могут наделяться некоторыми государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы
местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-
правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник
власти — народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы
принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.
Под структурой органов местного самоуправления понимается система
имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории
муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления
2
. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее — Федеральный закон «Об общих принципах организации местного са-
моуправления в РФ»
3
) (ст. 34) структуру органов местного самоуправления со-
ставляют:
1) представительный орган муниципального образования;
2) глава муниципального образования;
3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган му-
ниципального образования);
4) контрольно-счетный орган муниципального образования;
5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие соб-
ственными полномочиями по решению вопросов местного значения4.
При этом наличие первых трех элементов в системе органов местного са-
моуправления является обязательным. К иным органам местного самоуправле-
ния закон 2003 г. относит избирательную комиссию муниципального образования, отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации, входящие в ее структуру. В уставах муниципальных образований
также могут быть предусмотрены другие органы и выборные должностные ли-
ца местного самоуправления.
Устав ряда муниципальных образований содержит следующую структуру
органов местного самоуправления:
1) городская дума — представительный орган;
2) администрация города — исполнительно-распорядительный орган;
2
Выдрин И. В. Муниципальное право России : учебное пособие. М., 2017. С. 163.
3
СЗ РФ. 6 октября 2003. № 40. ст. 3822.
4
Основы организации муниципального управления : учебное пособие / С. Ю. Наумов,
Е. С. Ведяева, А. А. Гребенникова. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Форум : Инфра-М, 2020.
8
3) контрольно-счетная палата — контрольный орган;
4) глава города, который является председателем городской думы, —
высшее должностное лицо.
Для сельских поселений (как правило, малочисленных) Федеральный за-
кон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
предусматривает возможность совмещения функций главы муниципального
образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя
представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура
органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в
уставе муниципального образования.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» уставом муниципального образования опреде-
ляются такие организационные вопросы, как: порядок формирования органов
местного самоуправления; компетенция органов местного самоуправления;
срок полномочий органов местного самоуправления; формы подотчетности и
подконтрольности органов местного самоуправления; иные вопросы организа-
ции и деятельности органов местного самоуправления.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и
объем компетенции различаются, как правило, в зависимости от таких факторов, как тип муниципального образования; численность жителей муниципаль-
ного образования; возможности социально-экономического развития муници-
пального образования; исторические и иные местные традиции; национальные
обычаи; политические интересы и т.п.
5
.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само-
управления в РФ» (ст. 34) также по-новому подходит к вопросу о наименовании
органов местного самоуправления: оно устанавливается законом субъекта Рос-
сийской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Наименования органов местного самоуправления весьма различны. В зависимости от
исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться думой, советом, муниципальным советом, сходом, собранием представителей, радой, курултаем, хуралом,
джиргой, кругом и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также
может иметь различные наименования, например, администрация, мэрия, упра-
ва, префектура.
5
Научно-практический Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /
Володин В. В., Вершило Т. А., Подсумкова А. А. [и др.]. Саратов : Правительство
Саратовской области, 2005.
9
2. Представительный орган
муниципального образования
В системе муниципальных органов власти особое место занимает представительный орган местного самоуправления. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями воз-
никла потребность во введении института представительства. Таким образом,
появилось понятие представительного органа местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации мест-
ного самоуправления в РФ» закрепляется два следующих критерия представительного органа:
1) избрание непосредственно населением на основе всеобщего, равного,
прямого избирательного права при тайном голосовании;
2) представление интересов жителей территории муниципального образо-
вания
6
.
Представительный орган муниципального района (городского округа с
внутригородским делением) может избираться на муниципальных выборах на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или состоять из глав и депутатов представительных органов поселений
(внутригородских районов), входящих в состав муниципального района (город-
ского округа с внутригородским делением).
Численность депутатов представительных органов местного самоуправления зависит от численности жителей муниципального образования
7
.
Представительный орган осуществляет вопросы исключительного веде-
ния представительного органа местного самоуправления — это вопросы, не
требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений, которые вправе решать только представительный орган
местного самоуправления и никакие иные органы. Согласно ст. 35 Закона
2003 г. в исключительном ведении представительного органа местного само-
управления находятся следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изме-
нений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
6
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» / П. П. Беликов,
А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин [и др.]. 3-е изд., перераб. и доп. Саратов : IPR Media, 2015.
7
Государственное и муниципальное управление : учебное пособие / С. Ю. Наумов,
М. М. Мокеев, А. А. Подсумкова, Н. С. Гегедюш, М. : ИТК «Дашков и К», 2011.
10
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соот-
ветствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) утверждение стратегии социально-экономического развития муници-
пального образования;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, нахо-
дящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на
услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за ис-
ключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в органи-
зациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж-
ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов
местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в
отставку;
11) утверждение правил благоустройства территории муниципального
образования.
Перечисленные полномочия представительного органа — это минималь-
ный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей. Полномочия
представительных органов местного самоуправления определяются уставами
муниципальных образований, и в соответствии с законодательством субъектов
Федерации, могут быть расширены (но не сужены). В последнем случае, когда
перечень полномочий достаточно широк, роль представительных органов в общей системе органов местного самоуправления значительно возрастает.
Структура представительного органа местного самоуправления —
внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется населением муниципального образования самостоятельно. К структурным элементам представительного органа местного самоуправления, как правило, относят-
ся руководящее звено (председатель), функционально-отраслевые подразделе-
ния (постоянные и временные комиссии), территориальные структуры (депутатские группы), рабочий аппарат
8
.
8
Гребенникова А. А. Основы муниципального менеджмента : учебно-методическое
пособие / А. А. Гребенникова, С. Ю. Зюзин. Саратов : Вузовское образование, 2017. 99 c.
ISBN 978-5-4487-0053-8. Текст : электронный // Электронно-библиотечная система IPR
BOOKS : [сайт]. URL: http://www.iprbookshop.ru/67836.html (дата обращения: 06.12.2019).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]